A lei de Improbidade Administrativa sofreu uma série de alterações em outubro de 2021, quando da sanção da lei 14.230/21. Trata-se da maior reforma já realizada nesta norma, que está em vigor desde 1992.
Entre as principais alteração do texto está a exigência de dolo para que os agentes públicos sejam responsabilizados. Danos causados por imprudência, imperícia ou negligência não podem mais ser configurados como improbidade.
Para o advogado Rafael Carneiro, do escritório Carneiros e Dipp Advogados, a nova lei é uma grande oportunidade para corrigir problemas. Mas cabe às instituições envolvidas – MP e Judiciário – respeitar a vontade do legislador na aplicação da norma.
Aplicação da lei
O advogado Rafael Carneiro foi responsável pela coordenação de estudo acadêmico sobre Improbidade Administrativa no Brasil – a pesquisa STJ em Números: Improbidade Administrativa.
Foram quase dois anos de trabalho de um grupo de sete pesquisadores, numa parceria do IDP com a Confederação Nacional dos Municípios. A ideia, explica o advogado, foi fugir do debate meramente teórico e identificar empiricamente como se dá a aplicação da lei. "Investigamos o perfil decisório do Judiciário nas ações de improbidade, especialmente do STJ."
Na opinião do advogado, os resultados da pesquisa – que já foram publicados – são alarmantes:
“Mais de 50% das demandas trazem apenas a acusação de ofensa a princípios, onde tudo se encaixa. Se um administrador público atrasa a entrega da prestação de contas em dez dias, esse ato ofende o princípio da moralidade e caracteriza improbidade? Para alguns sim, para outros não – eu concordo com a última posição, ainda mais tendo em conta que as punições por improbidade são muito severas."
A pesquisa também identificou que o STJ majora o índice de condenação por improbidade de 37% para 50% dos casos. "Esse índice de condenação é alto tendo em vista a grande incidência de demandas genéricas oferecidas pelo Ministério Público."
Também foi constatada no estudo uma disfuncionalidade na aplicação de sanções. Quer dizer, penas graves acabaram aplicadas para casos leves, e penas leves para casos graves – e esse último fator pode, sim, gerar a sensação de impunidade, destaca o advogado.
Mudança institucional
Para Carneiro, a nova lei de improbidade é uma grande oportunidade para corrigir esses problemas. No entanto, ele destaca que as instituições envolvidas – Ministério Público e Judiciário – precisam colaborar e respeitar a vontade do legislador.
"O MP contribuiu bastante para o uso indevido da antiga lei de improbidade ao acionar demandas despropositadas, sem prévia investigação e com pedidos genéricos. Mas uma parcela da responsabilidade pode ser atribuída ao STJ, que poderia ter corrigido esses excessos e definido critérios objetivos, mas nem sempre o fez. A pesquisa mostrou que o tribunal responsável por uniformizar a interpretação da lei é, na verdade, bastante desuniforme."
Na opinião do advogado, uma mudança institucional poderia ser a transferência das ações de improbidade para a 3ª seção da Corte, responsável pelo julgamento de matéria penal, ao invés da 1ª seção, responsável por Direito Público – em função da pertinência temática e da unidade jurídica.
"A improbidade administrativa está contida no sistema jurídico-penal lato. E a nova lei de improbidade reforçou essa proximidade ao exigir o respeito aos princípios constitucionais do Direito Administrativo sancionador e dar o monopólio da iniciativa ao Ministério Público. Com a mudança de competência no STJ, seguramente reduziríamos os problemas da relação entre as instâncias sancionadoras."
O especialista lembra que o Tribunal Europeu de Direitos Humanos estabeleceu, há muito, um conceito amplo de Direito Penal, no qual se insere o Direito Administrativo sancionador.
“Foi no caso Öztürk, de 1984, em que um cidadão turco residente na Alemanha teve reconhecido, em processo administrativo contra a aplicação de multa de trânsito, os mesmos direitos dos acusados criminalmente. No caso, a discussão envolvia a garantia à assistência gratuita de um intérprete. Essa concepção única do direito sancionador foi reafirmada pela Corte europeia mais recentemente no caso Grande Stevens, quando o tribunal anulou sanções aplicadas pela justiça criminal italiana porque os mesmos fatos já haviam sido apenados na seara administrativa, impedindo a ocorrência do bis in idem."
No Brasil, porém, ainda se verifica em muitos casos uma duplicidade de sanções, e também de conclusões contraditórias entre as diferentes esferas sancionadoras.
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