Recentemente, a Comissão de Desenvolvimento Urbano da Câmara dos Deputados, aprovou também o recente Projeto de Lei n. 84, de 2 de junho de 2022, que pretende acabar com a possibilidade de cobrança do IPTU, em áreas sem os requisitos urbanísticos mínimos para tanto, colocando fim em um aparente conflito legislativo.
É sabido que o IPTU é um imposto de competência Municipal, ou seja, cada Município regulamenta a forma de cobrança do imposto, sendo que a legislação, necessariamente, encontra seus limites mínimos no Código Tributário Nacional - CTN. Este, por sua vez, em seu artigo 32, prevê o seguinte:
Art. 32. O imposto, de competência dos Municípios, sobre a propriedade predial e territorial urbana tem como fato gerador a propriedade, o domínio útil ou a posse de bem imóvel por natureza ou por acessão física, como definido na lei civil, localizado na zona urbana do Município.1
O ponto de principal relevância sobre tema ressai da análise dos §§ 1º e 2º, do artigo 32, do CTN, uma vez que é a partir do previsto nesses dispositivos que a interpretação atual do imposto encontra guarida e traz os diversos questionamentos que recaem sobre esse imposto em determinados casos. Eis a redação destes:
§ 1º Para os efeitos deste imposto, entende-se como zona urbana a definida em lei municipal; observado o requisito mínimo da existência de melhoramentos indicados em pelo menos 2 (dois) dos incisos seguintes, construídos ou mantidos pelo Poder Público:
meio-fio ou calçamento, com canalização de águas pluviais;
abastecimento de água;
sistema de esgotos sanitários;
rede de iluminação pública, com ou sem posteamento para distribuição domiciliar;
escola primária ou posto de saúde a uma distância máxima de 3 quilômetros do imóvel considerado.
§ 2º A lei municipal pode considerar urbanas as áreas urbanizáveis, ou de expansão urbana, constantes de loteamentos aprovados pelos órgãos competentes, destinados à habitação, à indústria ou ao comércio, mesmo que localizados fora das zonas definidas nos termos do parágrafo anterior.2
Extrai-se do § 2º, do art. 32, do CTN, que o legislador deu ao Município a possibilidade de definir como zona urbana, áreas que não necessariamente são urbanas, mas que, por previsão em plano diretor local, podem ser consideradas urbanizáveis, permitindo a cobrança do IPTU.
Nota-se a contradição clara entre os dispositivos. O § 1º, do art. 32, do CTN, é expresso ao prever a existência mínima dos melhoramentos nele previstos para a caracterização de uma determinada zona como sendo urbana, logo, passível de incidência do IPTU.
Já o § 2º, ignorando o previsto no parágrafo anterior, permite ao legislador municipal que defina como área passível de incidência do IPTU, imóvel que esteja localizado fora das zonas definidas no §1º, desde que exista um ato normativo que defina esta área como urbanizável, ou de expansão urbana.
E, na realidade, estar-se-ia permitindo a cobrança a partir de uma ficção jurídica, por meio de uma situação que para todos os efeitos não se qualifica como a hipótese de incidência do imposto, uma vez que, uma área claramente rural, por estar dentro de uma zona urbana, poderia estar sujeita à incidência do imposto. Hipótese totalmente injusta, mormente pela diferença de valores entre o IPTU e o ITR.
Sobre a matéria, digno de nota que a Carta Republicana, prevê como de competência da União, a instituição do Imposto sobre Propriedade Territorial Rural3. Mais adiante, no art. 156, inciso I, o mesmo Diploma determina ser dos Municípios a competência para instituir o Imposto sobre Propriedade Predial e Territorial Urbana.
Com efeito, a depender da caracterização do imóvel, ou seja, se essencialmente urbano ou essencialmente rural, encontrar-se-á na legislação infraconstitucional federal a estipulação do exercício da competência federal ou municipal.
Para se ter ideia dos impactos dessa diferença, o CTN, acerca do IPTU, prevê o seguinte em seu artigo 33:
Art. 33. A base do cálculo do imposto é o valor venal do imóvel.
Parágrafo único. Na determinação da base de cálculo, não se considera o valor dos bens móveis mantidos, em caráter permanente ou temporário, no imóvel, para efeito de sua utilização, exploração, aformoseamento ou comodidade.4
Já acerca do Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural, o CTN dispõe: “Art. 30. A base do cálculo do imposto é o valor fundiário”.5 A lei Federal n. 9.393, de 19 de dezembro de 1996, que dispõe sobre o Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural - ITR, prevê em seu artigo 11 que “o valor do imposto será apurado aplicando-se sobre o Valor da Terra Nua Tributável – VTNt a alíquota correspondente, prevista no Anexo desta lei, considerados a área total do imóvel e o Grau de Utilização - GU”6.
Ao analisar-se a tabela de alíquotas desta lei, imaginando-se um imóvel de até 50 hectares, com um grau de utilização maior do que 80%, a alíquota do ITR seria de 0,03%, do valor fundiário.
No Município deste autor, Campo Grande, Mato Grosso do Sul, a lei que regulamenta o IPTU, prevê para imóveis não edificados (tais como imóveis rurais, ou seja, destinados à atividade agrícola, em que essencialmente não há edificação), uma alíquota progressiva, que vai de 1,5% a 3,5%, do valor venal desse imóvel.
Assim, imaginando-se um imóvel rural, mas localizado no perímetro urbano (ou na zona urbanizável como previsto no CTN), o contribuinte, passaria de devedor de um imposto de 0,03%, do valor da terra nua, para, por exemplo, 3,5% do valor venal do mesmo imóvel, se este possuir como melhoramento, pavimentação e meio fio, abastecimento de água e rede de energia elétrica. A hipótese é extremamente injusta, mormente por se valer de uma ficção jurídica e que não representa a realidade deste determinado imóvel.
O exemplo acima serve para ilustrar o impacto positivo que a novel legislação, se aprovada, trará aos contribuintes que se encontram em situação parecida, qual seja, a propriedade de um imóvel essencialmente rural, mas que por previsão legislativa, se encontra em área urbana ou urbanizável e não dispõe dos melhoramentos mínimos previstos em lei para que possa esse imóvel ser alvo do IPTU.
A injustiça ventilada pelo § 2º, do art. 32, do CTN é evidente pois, na prática, permite que a Fazenda Pública Municipal, calcada em uma lei que traz hipóteses meramente virtuais, institua a cobrança do IPTU, imposto muito mais elevado do que o ITR, sem que aquele imóvel, de fato se qualifique como urbano.
Também é sabido que muitas vezes, o planejamento urbano, a promessa de infraestrutura e saneamento básico, são utilizados como bandeiras políticas, sendo que, efetivamente, se arrastam por vários anos sem que essa legislação se concretize. Logo, o imóvel que na teoria é urbano, na prática, continua sendo rural, mas tributado pelo imposto municipal.
A resolução pretendida pelo PL 84/22, ao revogar o § 2º, do art. 32, é a de colocar um fim a essa ficção jurídica e de trazer um caráter de justiça para uma situação fática. Com isso, se aprovada a lei, tanto o Distrito Federal quanto os Municípios, só poderão considerar como urbanas as áreas que efetivamente têm os melhoramentos presentes no § 1º, do art. 32, do CTN.
Enquanto a área objeto do pretenso IPTU não tiver pelo menos 2 dos melhoramentos previstos em lei, deverá ser tributada pelo ITR.
Vale dizer ainda que a mudança é sensível e não altera o regime de tributação em áreas do Município, uma vez que áreas em zona urbana continuarão sob o mesmo regime atualmente em vigência. A diferença é de fato muito prática na análise de imóveis que sejam declarados como urbanizáveis ou de expansão urbana.
E, considerando um Município não tão urbano, o impacto da aprovação do PL pode ser significativo, especialmente aos cofres municipais. Por outro lado, sob a ótica do contribuinte, a mudança é mais do que oportuna – apesar de há muito tempo atrasada.
Assim, a iniciativa legislativa deve ser muito comemorada por todos os contribuintes, em especial aqueles que atualmente dispõe de um imóvel eminentemente rural, mas que são injustamente tributados como se urbano este imóvel fosse.
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1 BRASIL (2023).
2 BRASIL (2023).
3 CF, art. 153, inciso VI.
4 BRASIL (2023).
5 BRASIL (2023).
6 BRASIL (2023).