No Brasil, a perspectiva jurídica do fenômeno financeiro – atividade financeira do Estado – está contida no denominado “Sistema Constitucional Financeiro”. Referido “Sistema Constitucional Financeiro” será responsável por garantir, segundo Heleno Torres, (I) unidade; (II) completude e (III) coerência da atividade financeira do Estado. Tal fato é possível porque a Constituição Federal de 1988 reúne “todos os princípios, valores, competências e garantias definidores do conteúdo do direito financeiro” (TORRES, 2014, p. 40).
A Constituição Financeira “consiste na parcela material de normas jurídicas integrantes do texto constitucional, composta por princípios fundamentais, competências e os valores que regem a atividade financeira do Estado na Unidade entre a obtenção de receitas do orçamento, realização de despesas, gestão do patrimônio estatal e controles internos e externos, bem como da intervenção do Estado na relação com as Constituições econômicos ou social”. Em outras palavras: é a partir do texto Constitucional que o regime fiscal a ser seguido pelos entes da Federação é instituído (TORRES, 2014, p. 40).
E foi a partir da Constituição Federal de 1988 que o denominado Regime Fiscal Ordinário foi introduzido no ordenamento jurídico nacional e vem sendo construído ao longo dos anos, como uma grande obra arquitetônica.
É possível afirmar que o Regime Fiscal Ordinário, no que diz respeito à gestão orçamentária do planejamento e da execução da despesa pública é composto, basicamente, de quatro pilares: (I) o primeiro é a regra de ouro, materializada no artigo 167, inciso III da Constituição Federal; (II) o segundo é a introdução, por meio da emenda constitucional 95, do artigo 107 do ato das disposições constitucionais transitórias da Constituição Federal, que inseriu o denominado “Teto de Gastos”; (III) o terceiro diz respeito à exigência da estimativa do impacto das proposições orçamentárias (artigo 113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias) e, por fim, das regras específicas a respeito da gestão com o pessoal, materializadas no artigo 169 do referido texto (nota técnica 20/20 Congresso Nacional).
Do ponto de vista infraconstitucional as regras do Regime Fiscal Ordinário materializam-se por meio de leis complementares, eis que são os instrumentos normativos por excelência do Federalismo. Tal mecanismo legislativo tem como finalidade garantir a estabilidade e a redução de divergências entre as unidades descentralizadas (TORRES, 2014, p. 315). No nosso ordenamento, destacam-se duas normas gerais: a lei 4.320/64 (Lei da Contabilidade Pública Nacional) e a lei 101/00 (Lei de Responsabilidade Fiscal).
O Regime Fiscal Ordinário, relacionado à gestão da execução orçamentária no tocante à despesa pública, utiliza-se da Lei de Responsabilidade Fiscal para fortalecer os seus pilares. Ao verticalizar os temas indicados na Constituição Federal, a Lei de Responsabilidade Fiscal introduz regras de (I) gestão de pessoal (artigos 18-23); (II) aumento de despesas (artigos 15-17) e de despesas de duração continuada (artigo 17); (III) metas fiscais e contingenciamento (artigo 4º e 9º). Não há como deixar de relatar que é a Lei de Responsabilidade Fiscal que cria o Estado de Calamidade em seu artigo 65.
Contudo, trata-se de um regime fiscal ordinário. Situação muito distinta do atual contexto. A pandemia do covid-19 apresentou ao agente político, em especial, aos ocupantes dos cargos eletivos do Poder Executivo, desafios únicos. A queda brutal de receita pública, por um lado, em razão da crise econômica gerada, por outro, o aumento substancial dos gastos públicos ocasionados pelo uso expressivo do Sistema Ùnico de Saúde. Surge, então, a necessidade de criação de mecanismo que permitam a oxigenação do Regime Fiscal Ordinário de forma a introduzir caminhos flexíveis para uma gestão que demanda liquidez e rapidez, contudo, respeitando os pilares da transparência e publicidade.
O Regime Fiscal Extraordinário é, portanto, introduzido a partir de duas emendas constitucionais. A primeira, 106, sob a ótica da execução do orçamento, e a segunda, 107 – preocupada com questões eleitorais. Tais emendas, inicialmente, suspendem, ao longo da calamidade pública e até 31 de dezembro de 2021, parte dos pilares delimitados pelo Regime Ordinário Fiscal, descrito na Constituição. Inicialmente, a EC 106 seria aplicada a União, mas aplica-se, de forma simétrica, aos demais entes. A lei complementar 173/20, aplicada a todos os entes da Federação, verticalizou o Regime Fiscal Extraordinário cujo objetivo é estabilizar, ainda mais, a atividade financeira do Estado.
Desde já é importante deixar claro que o Regime Fiscal Extraordinário pressupõe o Estado de Calamidade e possui, como outras normas de planejamento financeiro (leis que compõe o Sistema Orçamentário – LPP, LDO e LOA) – prazo de vigência pré-determinado (a vigência se estenderá até 31 de dezembro de 2021). A peculiaridade é que, de fato, as contas poderão ser prestadas de forma segregada pelo Administrador Público.
Ponto que deve ser delimitado é que o Regime Fiscal Extraordinário criado pelo conjunto normativo acima delimitado é uma resposta Nacional para o enfrentamento do covid-19. Logo, o planejamento é realizado de forma a atender a Federação e os entes que a compõe.
Ao tratar de Direito Financeiro, números são importantes. Segundo o Estudo da Câmara de Deputados – nota informativa de 21, de 2020, o Programa Federativo de Enfrentamento ao covid, prevê, no total, uma aplicação de R$ 242,89 (duzentos e quarenta e dois bilhões e oitocentos e noventa milhões de reais). Como gerir os recursos acima mencionados é o grande desafio.
De forma geral, é importante salientar que a emenda constitucional 106 afastou, no âmbito constitucional, (I) a regra de ouro e (II) flexibilizou gastos com o pessoal – para contratação temporária. Em relação ao aumento de despesas, flexibilizou regras no tocante ao gastos que tem como objetivo o enfrentamento ao vírus. Contudo, a EC 106 não flexibilizou o teto e tampouco as exigências relacionadas às estimativas de impactos orçamentários. A EC 107, por sua vez, que adiou, em razão da pandemia da covid-19, as eleições municipais de outubro de 2020 e os prazos eleitorais respectivos, criou regras bem específicas a respeito da contratação pública. Por fim, a lei complementar 173/20, além de tratar dos temas enumerados na EC 106, criou vedações que, sem dúvidas, trarão reflexos para os próximos anos, em especial, a gestão do pessoal. São elas: (I) vedação de aumento salarial, (II) vedação a criação de cargos.
A adoção do Regime Fiscal Extraordinário deverá, sem dúvida, obedecer uma perspectiva funcionalista do Direito Financeiro, o qual é, por sua vez, marcado por uma ótica, nas palavras de Fernando Facury Scaff, substancialista, eis que agrega ao Direito Financeiro aspectos axiológicos e teleológicos. Tais aspectos, por sua vez, não são novos. Em verdade, estão descritos na Constituição Federal de 1988. Fernando Facury Scaff esclarece que: “no Brasil, essa finalidade e esse conteúdo constam dos fundamentos (artigo 1º.) e dos objetivos fundamentais (artigo 3) da Constituição” (SCAFF, 2018, p.81).
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