Guarda Civil pode realizar patrulhamento preventivo? STF julga

Nesta quarta-feira, 23, STF começou a julgar se municípios têm competência legislativa para instituir que guarda civil realize policiamento preventivo e comunitário.

Durante a sessão plenária foram ouvidas as manifestações dos amici curiae e o julgamento será retomado posteriormente, em data ainda não definida.

Caso

A Câmara Municipal de São Paulo recorreu ao STF contestando decisão do TJ/SP que declarou inconstitucional dispositivo da lei municipal 13.866/04 que fixava entre as atribuições da Guarda Civil Metropolitana a de "policiamento preventivo e comunitário visando a proteção dos bens, serviços e instalações municipais, bem como a prisão em flagrante por qualquer delito". 

Para o TJ/SP, ao tratar de segurança pública, a lei invadiu competência do Estado. 

Segundo o município, o art. 144, § 8º, da CF, estabeleceu que as cidades poderão constituir guardas municipais destinadas à proteção de seus bens, serviços e instalações, "conforme dispuser a lei". 

Repercussão geral

Para o relator do recurso, ministro Luiz Fux, a reserva de lei prevista no dispositivo constitucional é muito abrangente, sendo preciso que o STF defina "parâmetros objetivos e seguros" que possam nortear o legislador local.

Caos social

O advogado Wilson Klippel Cicognani Júnior, representante do Sindiguardas e da Fenaguardas, amici curiae na ação, destacou a importância do julgamento em questão ao afirmar que a lei que rege as Guardas Civis Metropolitanas é vanguardista, sobretudo por incorporar o conceito de policiamento preventivo.

Segundo ele, dez anos após essa legislação, o Estatuto das Guardas consolidou atribuições que, posteriormente, foram reconhecidas pelo STF.

Afirmou que, se o constituinte originário tivesse a intenção de impor limitações às funções das guardas municipais, não teria inserido essas entidades no capítulo de segurança pública da CF.

Ele frisou que as atribuições das guardas não podem ser restritivas, visto que os serviços prestados pela municipalidade são amplos e sua limitação prejudicaria o destinatário final da segurança pública. A linha entre o policiamento preventivo e ostensivo, segundo ele, é tênue, e qualquer proibição do papel preventivo das guardas municipais pode gerar um caos social e comprometer a segurança pública.

O advogado também trouxe uma proposta de tese: 

"A guarda constitucional no âmbito das suas atribuições constitucionais e legais é órgão de natureza policial e armada que exerce a atividade de policiamento preventivo atuando de forma ostensiva, podendo realizar busca pessoal e prisões em flagrante nas mesmas condições que as demais forças policiais de segurança pública não estando adstrita à atuação única no âmbito do patrimônio e bens do município a que pertença."

Modelo federativo

O advogado Eduardo Pazinato da Cunha, representando a AGM Brasil - Associação Nacional de Guardas Municipais do Brasil, também amicus curiae na ação, ressaltou a relevância das guardas municipais nas políticas de segurança pública e prevenção à violência no Brasil.

Segundo ele, um estudo revelou a existência de 1.595 agências de segurança pública no país, além de um aumento de 35% no efetivo das guardas municipais de 2011 a 2023. No mesmo período, houve um crescimento de 90% nos investimentos destinados a essas instituições.

Destacou que as guardas municipais são fundamentais na governança integrada dos órgãos de segurança pública, especialmente nas políticas locais de prevenção à violência. Embora o caso em questão envolva uma lei de 2004, ele apontou que as discussões geram impacto na estrutura e saúde da segurança pública nacional.

Ele também mencionou o modelo federativo brasileiro, que impõe limites constitucionais claros para as competências dos três entes federados. Ao interpretar o art. 144 da Constituição à luz da segurança como direito social.

O causídico reforçou que este direito garante outros direitos fundamentais e, por isso, é necessário um esforço institucional contínuo para promover a cooperação e coordenação entre os entes federados. Isso, segundo ele, é uma exigência do modelo de governança de segurança pública no Brasil.

Ao final, também propôs tese pelo "reconhecimento da constitucionalidade das atribuições das guardas municipais que permitam pleno e efetivo exercício de sua missão constitucional de proteção municipal preventiva e sistêmica da população que acorre a bens, serviços e instalações nos municípios, ressalvadas as competências constitucionais da União, dos Estados e do DF e em linha com a legislação federal". 

Responsabilidade geral

Representando o amicus curiae, SIGMUC - Sindicato dos Servidores da Guarda Municipal de Curitiba/PR, o advogado Roberto Eurico Schmidt Junior, destacou que o art. 144 da CF não é exaustivo e, em seu § 8º, trata das guardas municipais, integrando-as ao sistema único de segurança pública.

Ele reforçou que a segurança é um direito e uma responsabilidade de todos, e que o art. 30 da CF, ao definir as competências dos municípios, estabelece que cabe a eles legislar sobre assuntos locais, o que inclui a guarda municipal. Para Schmidt, a guarda civil é uma questão local e, portanto, deve seguir políticas e determinações municipais.

Questionou como seria possível ao município criar uma guarda municipal sem ter a prerrogativa de regular seu patrulhamento, apontando que não há justificativas lógicas ou jurídicas para essa limitação.

Para ele, se for retirada dos municípios a possibilidade de regular as guardas municipais, os agentes sequer poderão realizar patrulhamento em parques, já que tal atividade se enquadra no âmbito do policiamento comunitário e preventivo.

Atribuição indevida

Rafael Munerati, defensor público no Estado de São Paulo e representante do Gaets - Grupo de Atuação Estratégica das Defensorias Públicas Estaduais e Distrital nos Tribunais Superiores expressou preocupações acerca do papel das guardas municipais no patrulhamento ostensivo, destacando que muitas investigações, especialmente relacionadas ao tráfico de drogas, se originam desse tipo de policiamento.

Ele salientou que, embora não se discuta a atuação das guardas em situações de flagrante, essas ocorrências devem ser bem delimitadas, já que o patrulhamento ostensivo e investigativo é, tradicionalmente, atribuição das polícias militares.

O defensor mencionou que, embora as guardas municipais integrem o modelo de segurança pública, conforme definido na ADPF 995, há diferenças constitucionais em relação à sua função, sendo que as polícias estão no caput do artigo 144, enquanto as guardas aparecem no § 8º. A Defensoria Pública, portanto, questiona a adequação das guardas municipais no papel de patrulhamento ostensivo, apontando quatro preocupações principais.

Primeiramente, as guardas são fortemente armadas, conforme autorizado pelo STF, mas seus membros não passam pelo mesmo treinamento rigoroso voltado ao patrulhamento ostensivo como ocorre com a Polícia Militar.

Em segundo lugar, há uma distinção na estrutura de comando e hierarquia: enquanto as PMs possuem uma hierarquia clara, com coronéis responsáveis pela atuação de seus subordinados, as guardas municipais não possuem essa mesma estrutura, o que poderia resultar em uma atuação sem regulamentação adequada.

Também levantou a questão sobre quem seria o responsável pelo comando das guardas municipais, considerando que as PMs estão sob o comando civil dos governadores. Nesse contexto, ele questiona se o comando das guardas ficaria a cargo de cada prefeitura individualmente.

Por fim, o defensor suscitou a necessidade de controle externo da atividade policial, realizado pelo MP, conforme previsto na CF, questionando se esse controle externo se aplicaria às guardas civis.

Diante dessas considerações, defendeu que as guardas municipais deveriam ter suas atividades restritas à proteção dos bens e patrimônios municipais, evitando sua atuação no patrulhamento ostensivo e investigativo.

Questão preliminar

O advogado Elias Miller da Silva, representando a Associação de Oficiais da Polícia Militar e dos Bombeiros de Santa Catarina, manifestou preocupação com o aspecto constitucional e formal da definição dos órgãos policiais no Brasil.

Ele destacou que, se a intenção for incluir outro órgão policial na CF, o processo deve seguir o modelo da EC 104/19, que inseriu os agentes penitenciários no corpo constitucional, transformando-os em polícia penal. Da mesma forma, mencionou as propostas em tramitação no Congresso que buscam transformar a perícia em polícia técnico-científica e as guardas municipais em polícia municipal.

Enfatizou que competências estabelecidas no pacto federativo são claras, e que o poder Judiciário, os tribunais de contas e as polícias não foram atribuídos aos municípios. Ele lembrou que, nos debates da constituinte, as guardas municipais foram consideradas órgãos facultativos e não órgãos policiais.

Ele também mencionou que o objeto do recurso em questão envolve um artigo revogado por lei de 2009, o que, segundo ele, configura uma perda de objeto implicando na ausência de interesse processual.

• Processo: RE 608.588