STF: Estados, DF e municípios podem inverter fases da licitação

STF, por maioria, reconheceu, em julgamento no plenário virtual, a constitucionalidade da lei Distrital 5.345/14, permitindo que Estados, Distrito Federal e municípios possam legislar acerca da inversão das fases do procedimento licitatório, desde que observem limites da competência legislativa suplementar e os princípios constitucionais.

A decisão reflete o entendimento de que a flexibilização dos procedimentos pode aumentar a eficiência e celeridade das licitações públicas. Ao final, foi formulada a seguinte tese de repercussão geral:

"São constitucionais as leis dos Estados, Distrito Federal e Municípios que, no procedimento licitatório, antecipam a fase da apresentação das propostas à da habilitação dos licitantes, em razão da competência dos demais entes federativos de legislar sobre procedimento administrativo."

Caso

No caso, o Supremo analisou RE interposto pelo governador do Distrito Federal, Ibaneis Rocha, contra o acórdão do TJ/DF que declarou a inconstitucionalidade da lei Distrital 5.345/14. Esta lei dispõe sobre as fases do procedimento de licitação realizado por órgãos ou entidades do DF, alterando a ordem prevista na lei 8.666/93, a lei de licitações.

O TJ/DF considerou que a lei distrital invadiu a competência legislativa privativa da União, conforme o art.22, XXVII, da CF. A lei Distrital 5.345/14 determina uma ordem de fases no procedimento licitatório diferente da estabelecida pela lei 8.666/93.

O Governo do DF argumentou que a inversão da ordem das fases da licitação, sem a dispensa de qualquer delas, não constitui uma norma geral, portanto, estaria dentro da competência legislativa suplementar do DF.

A PGR opinou pelo desprovimento do recurso, sustentando que a lei distrital ofendia a competência privativa da União para legislar sobre normas gerais de licitação, conforme estabelecido pela Constituição Federal.

Voto do relator

Ministro Luiz Fux, relator do caso, votou por prover o recurso extraordinário e pela constitucionalidade da lei Distrital. Argumentou que a lei, ao inverter a ordem das fases do procedimento licitatório, não viola o art. 22, XXVII, da CF.

Fux enfatizou que a inversão representa uma evolução no processo de licitação, alinhando-se com o princípio da eficiência administrativa, previsto no art.37 da CF.

A nova ordem das fases, que antecipa a classificação das propostas à habilitação dos licitantes, permite que a Administração Pública avalie primeiramente as propostas mais vantajosas, evitando a análise exaustiva de documentos de habilitação de proponentes que eventualmente não tenham propostas competitivas. Isso reduz o tempo e os custos envolvidos no processo licitatório, tornando-o mais ágil e eficaz, concluiu.

O ministro também mencionou que a prática de inverter as fases é adotada em outras legislações, como a lei do Pregão (lei 10.520/02) e o regime diferenciado de contratações públicas (lei 12.462/11).

Essas legislações específicas preveem a inversão das fases para determinadas modalidades de licitação, evidenciando que essa prática já possui respaldo normativo e jurisprudencial. Além disso, a nova lei de licitações (lei 14.133/21) também prevê a possibilidade de inversão das fases licitatórias, reforçando a tendência de modernização e flexibilização dos procedimentos administrativos.

Fux ressaltou que a inversão das fases não usurpa a competência privativa da União para legislar sobre normas gerais e não infringe o princípio federativo. Para S. Exa., a alteração procedimental confere mais praticidade, economicidade e celeridade à licitação, beneficiando tanto a administração quanto a coletividade.

• Veja a íntegra do voto.

Votos vogais

Ministro Edson Fachin acompanhou o relator, destacando a competência legislativa suplementar dos entes subnacionais para legislar sobre procedimentos administrativos. Fachin defendeu que a lei distrital está dentro da competência dos entes menores para legislar sobre assuntos locais, aplicando os princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade.

Argumentou que a inversão das fases licitatórias pode conferir maior celeridade e eficiência ao processo, evitando a análise de habilitações de proponentes que não apresentem propostas vantajosas.

Mencionou, ainda, que o legislador Federal já vinha sinalizando essa mudança em legislações anteriores e que a jurisprudência do STF reconhece a possibilidade de normas locais complementarem a legislação Federal.

Ministro Gilmar Mendes também acompanhou o relator, afirmando que os entes federativos podem legislar sobre procedimentos administrativos, desde que não contrariem normas gerais estabelecidas pela União.

S. Exa. ressaltou que a competência para legislar sobre normas gerais de licitação é privativa da União, mas os entes subnacionais têm competência suplementar para legislar sobre procedimentos administrativos.

Argumentou que a inversão das fases do procedimento licitatório pela lei Distrital não usurpa a competência da União, pois não modifica o conteúdo das fases previstas na lei 8.666/93.

O ministro destacou o princípio do federalismo cooperativo, que permite aos entes legislar de maneira suplementar, promovendo a eficiência administrativa. Mencionou que a prática de inverter as fases licitatórias já é adotada em outras legislações, como a lei do Pregão e a lei das Concessões, e está prevista na nova lei de licitações (lei 14.133/21).

• Confira os votos de Fachin e de Gilmar.

Voto divergente

Ministra Cármen Lúcia foi a única a divergir. Argumentou que a inversão das fases do procedimento licitatório prevista na lei Distrital 5.345/14 contraria diretamente a lei 8.666/93, que estabelece como regra a habilitação dos licitantes antes da classificação das propostas.

Cármen Lúcia ressaltou que a lei 8.666/93 possui normas gerais de observância obrigatória por todos os entes federados, incluindo o Distrito Federal.

Destacou que a alteração da ordem das fases licitatórias poderia gerar insegurança jurídica e comprometer os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade e eficiência. Mencionou que, embora a lei do Pregão (lei 10.520/02) e o regime diferenciado de contratações públicas (lei 12.462/11) prevejam a inversão de fases, essas previsões são específicas para essas modalidades e não alteram as normas gerais estabelecidas pela lei 8.666/93.

Concluindo, a ministra votou pela inconstitucionalidade da lei Distrital 5.345/14, afirmando que a norma invade a competência privativa da União para legislar sobre normas gerais de licitação, ultrapassando os limites da competência suplementar e comprometendo a uniformidade e a segurança jurídica no procedimento licitatório.

Leia o voto da ministra.

• Processo: RE 1.188.352