STF invalida regra de sobras eleitorais; mudança vale a partir de 2024

Nesta quarta-feira, 28, o STF, por sete votos a quatro permitiu que todos os partidos concorram às vagas na terceira fase de distribuição das sobras eleitorais, independentemente de atingirem o quociente de 80% e 20%.

A decisão não valerá para a eleição de 2022, já que por seis votos a cinco, a Corte entendeu que deve ser considerado o princípio da anualidade, constante no art. 16 da CF.

Confira o placar:

Invalidade do quociente

As ações começaram a tramitar no plenário virtual em 2023. O relator, ministro aposentado Ricardo Lewandowski, acompanhado pelos ministros Alexandre de Moraes, Gilmar Mendes e ministra Cármen Lúcia, entendeu pela invalidade das normas vigentes.

S. Exas. foram favoráveis à tese de que todos os candidatos têm direito de concorrer à distribuição das sobras, independentemente de atingirem 80% e 20% do quociente eleitoral.

O relator ainda previu, em seu voto, que a invalidade de tais normas deveriam respeitar o princípio da anterioridade, de forma que não afetariam as eleições de 2022.

Para ministro Gilmar Mendes, o legislador não previu como distribuir a "sobra das sobras", tratando-se de caso de lacuna normativa. A solução adotada pelo TSE para contornar a situação acarretou severas incongruências na distribuição das vagas remanescentes, afirmou o ministro, indo de encontro a normas constitucionais.

S.Exa. ressaltou que excluir partidos e candidatos da distribuição de cadeiras, sem previsão legal, viola o pluralismo político e a soberania popular. A interpretação do TSE, portanto, segundo o ministro, além de dar causa a distorções, vai na contramão da lei eleitoral.

Gilmar Mendes ainda destacou que não há imperativo normativo que justifique a interpretação adotada para a 3ª fase, causando deturpações que o legislador queria evitar.

Para S. Exa., não se trata de discussão acerca da constitucionalidade da proporção 80% e 20%, por isso não se poderia falar em invasão da competência do legislador. O que se analisa, disse o ministro, é a interpretação da regra na 3ª fase, que não está regulamentada por lei.

Votando também pela invalidade do quociente, ministro Nunes Marques pontuou que as cláusulas de barreira, por si, não são incompatíveis com o sistema constitucional, desde que não esvaziem os postulados fundamentais da democracia, da soberania popular e do pluralismo político, observando critérios da razoabilidade e proporcionalidade.

Com relação aos critérios da terceira fase, o ministro os considerou inconstitucionais, por acarretarem exclusão de candidatos com quantidade de votos significativos.

Ministro Flávio Dino, no mesmo sentido, apontou que o sistema eleitoral pode ser pautado ou pela governabilidade, prestigiando um sistema mais eficiente, ou representatividade, com um sistema mais legítimo.

S. Exa. afirmou que durante o período ditatorial brasileiro foi imposto o bipartidarismo. No entanto, após a redemocratização, surgiram diversas legendas, afetando a eficiência do sistema. Assim, surgiram medidas para tentar conter o número de partidos.

Flávio Dino concluiu que os critérios da terceira fase de sobras eleitorais foram uma medida excessiva, sacrificando o direito de representação das minorias. Assim, considerando que a buscar deve ser por um meio termo entre a eficiência e a legitimidade, alinhou-se ao voto do relator pela invalidade dos critérios.

Validade do quociente

As ADIns foram levadas ao plenário físico após pedido de vista do ministro André Mendonça. S. Exa abriu divergência e votou pela validade das normas questionadas, considerando inconstitucional apenas o art. 111 do Código Eleitoral.

Ministros Edson Fachin, Luiz Fux e Luís Roberto Barroso, apoiaram a tese da validade das normas e total improcedência do pedido das ADIns.

O presidente da Corte, ministro Luís Roberto Barroso, pontuou que não vê inconstitucionalidade da lei, apesar de acha-la ruim. Para S. Exa., o STF tem maus antecedentes na interferência em questões eleitorais, errando no julgamento da cláusula de barreira, e estimulando a proliferação de legendas ao definir a fidelidade partidária.

Princípio da anualidade e modulação

Definida a inconstitucionalidade dos critérios da terceira fase de distribuição das sobras eleitorais, os ministros debateram a partir de que momento a decisão da Corte passaria a valer.

Por seis votos a quatro, os ministros votaram pela aplicação do entendimento a partir das eleições de 2024, conforme sugerido pelo ministro relator. Dessa forma, preservaram os mandatos de deputados eleitos em 2022.

Veja o placar:

Em seu voto, alinhado ao do ministro Gilmar Mendes, ministro Flávio Dino entendeu que o princípio da anualidade, instituído pelo art. 16 da CF, não seria aplicável ao caso julgado.

S. Exa. ressaltou que a literalidade do artigo não permite sua aplicação, pois só seria admitido no caso de mudança de lei do processo eleitoral. Ademais, afirmou que o dispositivo é uma norma excepcional, que não comporta interpretação ampliativa.

No mais, expressou que a modulação não deve ser algo rotineiro na Corte, devendo existir razões ponderáveis para a exclusão do efeito normal de uma decisão do Supremo.

Nesse caso, afirmou o ministro, não há que se falar em necessidade de segurança jurídica, pois os atos dos parlamentares, de 2022 até a decisão da Corte, serão preservados. A alteração será na composição do parlamento a partir de uma decisão judicial, o que, segundo Dino, é um acontecimento comum.

Ministro Alexandre de Moraes acresceu que a aplicação da anualidade seria um perigoso precedente. Como exemplo, S. Exa. citou eventual lei absurda que, produzida com o respeito à anualidade eleitoral, se declarada nula pelo STF posteriormente, teria seus efeitos preservados até a decisão proferida pela Corte e não desde o início da produção de efeitos da legislação.

Em posição contrária, ministra Cármen Lúcia afirmou que a questão da segurança jurídica no caso em análise teria outros elementos. S. Exa. ressaltou que alguns TREs validaram os critérios de distribuição das sobras, portanto, não se trataria meramente de uma alteração na composição do parlamento, mas uma demonstração de segurança jurídica perante os órgãos jurisdicionais eleitorais, já que existiram posições divergentes.

Para ministro Luiz Fux uma norma que altera a composição do parlamento não pode ser desconsiderada como lei que altera o processo eleitoral, conforme redação do art. 16. Portanto, entendeu como aplicável o princípio da anualidade no caso em análise.

O presidente da Corte, ministro Luís Roberto Barroso entendeu que a remoção de um parlamentar eleito, sabendo quais seriam os afetados, é uma interferência problemática no processo eleitoral.

Ministro Edson Fachin, no mesmo sentido, entendeu que a diplomação dos deputados de 2022 é um ato jurídico perfeito a acabado, conforme regra válida à época, que não pode ser alterado.

Veja trecho dos debates dos ministros:

O que são sobras eleitorais?

A lei 14.211/21 e a resolução 23.677/21 do TSE alteraram dispositivos do Código Eleitoral para ajustar sua redação à vedação constitucional de coligações nas eleições proporcionais e para fixar critérios para a participação dos partidos e dos candidatos na distribuição das vagas.

Assim, foi definido que as sobras são distribuídas seguindo três etapas:

(Imagem: Arte Migalhas)

Na 1ª fase de distribuição das vagas são necessários dois requisitos:

Que o partido tenha obtido votação igual ou superior ao quociente eleitoral; e
Que o partido tenha candidato com votação igual ou superior a 10% do quociente eleitoral.

O art. 106 do Código Eleitoral prevê para a realização do cálculo do quociente a seguinte fórmula: quociente eleitoral (QE) = número de votos válidos / número de vagas.

Na 2ª fase de distribuição das vagas, quando não houver mais partidos que tenham alcançado os dois requisitos da fase anterior, os lugares são preenchidos seguindo, cumulativamente, duas exigências:

O partido deve ter obtido pelo menos 80% do quociente eleitoral; e
Deve ter candidato com votação igual ou superior a 20% do quociente eleitoral.

Na 3ª fase de distribuição das vagas, quando não houver mais partidos que tenham alcançado os dois requisitos da fase anterior, as cadeiras serão distribuídas aos partidos que apresentarem as maiores médias.

A obtenção da média é o resultado da divisão do número de votos válidos atribuídos a cada partido pelo número de lugares por ele obtido, mais um. Esse processo se repete até o preenchimento das vagas restantes.

No entanto, e aqui está o ponto controverso, segundo a resolução do TSE, a maior média somente deve ser calculada entre os partidos que tenham obtido o primeiro requisito da fase 2, ou seja, pelo menos 80% do quociente eleitoral.

ADIns

Na ADIn 7.228, o partido Rede Sustentabilidade argumentou que as alterações instituíram uma cláusula de barreira para a disputa das sobras eleitorais de forma inconstitucional.

Ele pede que seja atribuída interpretação conforme ao art. 111 do Código Eleitoral, para que o critério de maior votação obtida só seja aplicado após a distribuição das sobras com base no critério 80/20 e ao art.109, III, também do Código Eleitoral, para que as vagas restantes sejam distribuídas para os partidos com maiores médias, ainda que não tenham obtido 80% de quociente eleitoral.

O Podemos e o PSB alegam na ADIn 7.263 que há erro na forma de cálculo adotada pela Justiça Eleitoral, sustentando que isso pode levar a distorções no sistema proporcional. Eles argumentam que um único partido pode ficar com todas as vagas na Câmara, caso seja o único a atingir o quociente eleitoral.

Entendem, assim, que a norma fere o pluralismo político, o Estado Democrático de Direito, a igualdade, a soberania popular e o sistema proporcional.

Na ADIn 7.325, o PP se insurge, principalmente, contra a cláusula de desempenho individual de 20%. Afirma que a interpretação atual da legislação contribui para uma "sobrerrepresentação de partidos que já gozam de uma maior representatividade e que se estruturam em torno de candidatos com maior projeção pessoal, em detrimento de agremiações que possuem uma maior dispersão de votos".