Maioria do STF valida dispositivos da lei de improbidade de 1992

Em plenário virtual, os ministros do STF julgam ação do PMN - Partido da Mobilização Nacional contra 13 artigos da lei de improbidade administrativa (lei 8.429/92), por considerá-los excessivamente abrangentes e vagos. A maioria dos ministros julgou parte da ação prejudicada. No que concerne aos demais dispositivos, entenderam pela improcedência dos pedidos.

A análise do caso termina às 23h59 desta segunda-feira, 21.

Entenda

O PMN - Partido da Mobilização Nacional ajuizou, em 2009, ação questionando 13 artigos da lei de improbidade administrativa (lei 8.429/92), por considerá-los excessivamente abrangentes e vagos.

Na fundamentação, o PMN sustentou que, a norma deve ser nítida, bem delineada nos pressupostos das punições que comina e na descrição dos poderes que entrega aos agentes que exercem a perseguição em nome do Estado, sob pena de abusos.

Segundo o PMN, a lei 8.429/92 exorbita ao regular as punições para a prática de improbidade administrativa. Por exemplo, seu art. 2º, ao estender a condição de agente público para os efeitos da lei a "todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função pública", conflitaria com entendimento firmado pelo plenário do STF no julgamento da RCL 2.138.

No julgamento, ocorrido em 2007, o STF firmou entendimento no sentido de que "os agentes políticos, por estarem regidos por normas especiais de responsabilidade, não respondem por improbidade administrativa com base na lei 8.429, mas apenas por crime de responsabilidade".

O partido impugnou também, por entender exagerada a sua abrangência, o art. 3º, que estende os efeitos da lei aos que, mesmo não sendo agentes públicos, induzam ou concorram para a prática de ato de improbidade ou dele se beneficiem sob qualquer forma direta ou indireta.

Impugnou igualmente, por considerá-los vagos e de abrangência excessiva, o caput e os incisos I, II, II, IV, VIIVIII, IX, XI XII do art. 9º da lei, quando, entre outros, qualifica como improbidade auferir "qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida". Outros artigos impugnados foram os art. 10 com seus incisos; 11 com seus incisos; 12, incisos I, II e III; 13 e seus parágrafos; 15; 17 e seu parágrafo 3º; 20, parágrafo único; 21, inciso I; 22 e 23, inciso II.

Voto do relator

O relator da ação, ministro aposentado Marco Aurélio, ressaltou em seu breve voto que a visão a prevalecer é a de se presumir, como ocorre em relação às leis em geral, a harmonia com a Constituição Federal.

Para o ministro, esforços devem ser direcionados à busca de dias melhores, não se podendo generalizar a pecha de inconstitucionalidade.

"A rigor, esta ação ocupa espaço que poderia estar sendo dedicado ao trato de tema de relevância, sob o ângulo da impugnação, maior."

Explicando cada artigo questionado, o ministro votou pela improcedência, na totalidade, do pedido feito pelo partido. Assim, considerou válidos os artigos da lei de improbidade administrativa.

Divergência

Ministro Gilmar Mendes inaugurou a divergência. S. Exa. ponderou que, em 25 de outubro de 2021, foi publicada a lei 14.230/21, que modificou grande parte da lei 8.429/92, inclusive dispositivos impugnados nesta ação direta, aprimorando o sistema de enfrentamento da improbidade administrativa. Assim sendo, julgou prejudicada a ADIn em relação aos arts. 3, 9, 10, 11, 17, 20, 22 e 23.

No que concerne aos demais dispositivos, julgou improcedentes os pedidos.

Com relação ao art. 2, o ministro citou uníssona jurisprudência da Corte e rejeitou a alegação de inconstitucionalidade do preceito.

No que tange ao art. 12, entendeu que não há que se falar em ofensa à garantia da intransmissibilidade da sanção.

"Inexiste, na hipótese, sanção aplicada à pessoa jurídica que não integrou o polo passivo da ação de improbidade, mas, sim, técnica que visa a evitar que o agente apenado fraude a sanção imposta, obtendo benefícios fiscais ou celebrando contratos públicos por meio de pessoa jurídica. A norma mostra-se razoável e necessária, limitando sua abrangência às pessoas jurídicas das quais o particular condenado por ato de improbidade administrativa é sócio majoritário, ou seja, atua ostensivamente no controle e direcionamento da atividade empresarial."

Em relação ao art. 13, que prevê a obrigação de todo agente público apresentar sua declaração de imposto de renda e proventos de qualquer natureza, não vislumbrou desproporcionalidade no preceito.

"O dispositivo busca assegurar mecanismos de fiscalização do patrimônio de agentes públicos, de modo a resguardar a moralidade e o erário, razão pela qual normas dessa natureza já foram placitadas pelo Tribunal."

No que diz respeito ao art. 15, concluiu que o acompanhamento do procedimento administrativo relativo a possível ato de improbidade pelo MP não implica ofensa ao postulado da separação entre os Poderes.

"O mero acompanhamento do processo não representa interferência em sua condução. A norma permite que os órgãos de controle tenham imediato conhecimento de condutas ímprobas, de modo a adotar as providências pertinentes em seu âmbito de atuação, com o integral conhecimento das circunstâncias probatórias e do desfecho do processo administrativo."

Quanto ao art. 21, inciso I, entendeu que inexiste relação entre a cláusula constitucional do devido processo legal e a desnecessidade de comprovação do dano ao patrimônio público para configuração de determinados atos de improbidade.

Por fim, salientou que a reforma implementada pela lei 14.230/21 introduziu outros critérios que asseguram a proporcionalidade na repressão de atos de improbidade, evitando que condutas menos graves sejam submetidas ao severo regime sancionatório.

"Refiro-me especificamente à exigência de dolo específico (art. 11, parágrafos 1º e 2º) para configuração do ato de improbidade, com o definitivo sepultamento da modalidade culposa. Dessa forma, também quanto ao art. 21 da Lei 8.429/1992 a pretensão veiculada na petição inicial não merece prosperar."

O voto de Gilmar foi acompanhado por Alexandre de Moraes, Rosa Weber, Edson Fachin, Cármen Lúcia, Dias Toffoli, Cristiano Zanin e Nunes Marques.

• Processo: ADIn 4.295

Leia os votos de Marco Aurélio e Gilmar Mendes.