Barroso palestra em Harvard sobre eficiência da Justiça brasileira

Os maiores jornais do país repercutiram, no último fim de semana, a passagem do ministro do STF Luís Roberto Barroso a Harvard. O ministro esteve em Boston, nos Estados Unidos, para participar do Brazil Conference at Harvard & MIT.

O evento é realizado anualmente pela comunidade brasileira de estudantes para discutir temas relacionados a política, economia, cultura e sociedade, criando ideias para o futuro do país. Este ano, a conferência aconteceu nos dias 31 de março, no MIT - Massachussetts Institute of Technology, e em 1º de abril, na Harvard University, em Cambridge/MA.

O jornal Estado de S. Paulo deu destaque à fala do ministro em que reafirmou ser "bastante equivocada" a percepção de que o STF é extremamente ativista. O que ocorre, na visão de Barroso, é que a Corte tem protagonismo devido à abrangência da Constituição e, consequentemente, dos assuntos que podem ser levados à apreciação dos ministros.

A Folha de S.Paulo destacou fala do ministro em que observou que o país hoje em 76 milhões de processos pendentes - significa um a cada dois brasileiros adultos -, e o prazo médio da tramitação de processos na Justiça Federal é de 5 anos e 8 meses, o que chamou de "extremamente insatisfatório".

Em sua palestra, o ministro apresentou alguns dados da Justiça brasileira e levou ao debate formas de conferir maior celeridade, eficiência e credibilidade ao Judiciário brasileiro.

Para ele, o Brasil vive uma espécie de epidemia de judicialização. Apesar do lado positivo - as pessoas confiam na Justiça para postular seus direitos -, o lado negativo é que não há uma estrutura que consiga atender, a tempo, a enorme demanda que se cria.

Ainda assim, na visão de Barroso, o Judiciário pode e deve aumentar a celeridade e eficiência de sua atuação. Neste sentido, o ministro apresentou algumas soluções.

Confira a íntegra da palestra:

COMO CONFERIR MAIOR CELERIDADE, EFICIÊNCIA E CREDIBILIDADE AO JUDICIÁRIO BRASILEIRO

Luís Roberto Barroso

Brazil Conference, Harvard-MIT, 1º.04.2023

I. Introdução

            1. Eu agradeço muito honrado o convite para o estar aqui. Exceto durante o período da pandemia, eu participei de todas as edições, desde a primeira, e fico muito feliz que seja assim.

            2. Minha apresentação vai dividida em três partes: Parte I. Alguns dados da Justiça brasileira; Parte II. Visão do Judiciário em geral; e Parte III. O Supremo Tribunal Federal.

Parte I

Alguns dados da Justiça brasileira

I. Duas observações preliminares

            II. 1. A estrutura do Judiciário

            1. Para os fins dessa conversa e da organização mental necessária, é conveniente dividir a estrutura do Judiciário em:

                        (i) Supremo Tribunal Federal

                        (ii) Tribunais Superiores (STJ, TST, TSE e STM)

                        (iii) 2º grau de jurisdição (tribunais estaduais e regionais federais)

                        (iv) 1º grau de jurisdição

                        (v) Juizados Especiais.

            2. Também se deve atentar para a existência de peculiaridades em relação:

                        (i) à Justiça Estadual

                        (ii) à Justiça Federal comum

                        (iii) à Justiça do Trabalho

            3. E também é importante ter em conta as muitas distinções existentes entre:

                        (i) Jurisdição civil e

                        (ii) Jurisdição penal.

                        > Evidentemente, não haverá condições de explorar todas essas vertentes. De modo que vou me referir a temas gerais e a algumas questões pontuais.

            II. 2. A judicialização da vida brasileira

            1. Sob a Constituição de 1988, o Brasil tem vivido um processo amplo e profundo de judicialização da vida, tanto uma judicialização quantitativa quanto um judicialização qualitativa.

            2. A judicialização quantitativa se traduz no número de ações judiciais, cujos dados vou dar a seguir e que faz com que o Brasil seja um dos países com maior grau de litigiosidade do mundo.

            3. A judicialização qualitativa é essa que tem levado ao Judiciário, e mais especificamente ao Supremo Tribunal Federal, todas as grandes questões políticas, econômicas, sociais e éticas, desde proteção contra a pandemia até pesquisas com células tronco embrionárias, uniões homoafetivas e ações afirmativas. A vida brasileira se judicializou de alto a baixo.

Ex. Colarinho do chopp. "A espuma do chope, conhecida como colarinho, deve ser considerada parte integrante do produto. A decisão foi tomada pela 3ª Turma do Tribunal Regional Federal da 4ª Região (TRF4) depois que um restaurante de Blumenau (SC) entrou na Justiça para recorrer de uma multa".

III. Alguns dados relevantes

            1. Número de juízes. O Poder Judiciário brasileiro tem, em números redondos, 18 mil juízes. Na verdade, o número de cargos é de 22.500, havendo, portanto, mais de 4 mil vagas não preenchidas. Se somar todos os servidores e auxiliares, estamos falando de uma força de trabalho de 425 mil pessoas.

            2. Custo do Judiciário. A despesa total do Poder Judiciário, em 2022, foi de R$ 104 bilhões, em números redondos, correspondentes a 1,2% do PIB nacional e a pouco menos de 10% do total de gastos dos entes federativos.

            3. Capilaridade e quantidade de juízes por habitante. Como se vê, não é pequeno o número de juízes nem barato o custo do Judiciário. Vale observar, porém:

                        a. É possivelmente a instituição brasileira de maior capilaridade nacional. Existem comarcas - ou seja, sede de juízos - em cerca de 50% dos municípios brasileiros e cerca de 90% dos brasileiros vivem em sede de comarca;

                        b. Embora o número de juízes seja alto, a relação é de um juiz para cada 11.764 habitantes. Na Europa, essa média é de um magistrado para cada 5.690.

IV. Alguns dados sobre a litigiosidade no Brasil

            1. Número de processos pendentes. O número de processos pendentes no Brasil, em 31.08.2022, chegava a astronômicos 76.410.882.

                        a. O Brasil tem uma população adulta de cerca de 159 milhões de pessoas. Se a estatística fosse uma ciência simples, seria possível dizer que um em cada dois adultos no Brasil está litigando em um processo judicial. Na verdade, porém, não é bem assim: existem "clientes" preferenciais da Justiça, que incluem o próprio governo, a começar pelo INSS, e entre a clientela privada destaca-se o sistema bancário.

                        b. Os casos pendentes estão assim distribuídos, em números redondos: Justiça Estadual: 61 milhões; Justiça Federal: 10 milhões; Justiça do Trabalho: 5 milhões; Justiça Eleitoral: 220 mil; Justiça Militar estadual: 4 mil.

            2. Tempo médio de duração processual. O tempo de duração processual no Brasil é extremamente insatisfatório e não por acaso é um dos temas desse painel. A tramitação média de um processo na Justiça Estadual é de 5 anos e 4 meses e na Justiça Federal de 5 anos e 8 meses (Dados do Justiça em Números de 2021, p. 203).

            3. Gargalo na execução e, especialmente, nas execuções fiscais. O grande gargalo da Justiça brasileira está no processo de execução, isto é, no cumprimento do julgado depois da decisão definitiva do juiz ou tribunal.

                        a. De fato, 53,3% dos 77 milhões dos processos pendentes encontra-se na fase de execução. As execuções fiscais, isto é, as cobranças de tributos e outros valores pela Fazenda Pública, são responsáveis, sozinhas, por 65% do estoque de execuções e de 35% do total de casos pendentes.

                        b. Dado relevante: 43% dos devedores em execuções fiscais sequer são encontrados para citação.

                        > Nos últimos anos, houve um incremento exponencial da digitalização dos processos: 97,2% dos novos processos ingressaram em formato eletrônico e atualmente 80% dos processos em tramitação têm formato eletrônico. De acordo com o Justiça em Números de 2022, publicado pelo CNJ, o tempo médio de tramitação dos processos eletrônicos é de 3,4 anos (ainda demorado, mas bem mais célere do que os processos físicos).

Parte II

Visão geral do Judiciário

I. Alguns comentários iniciais

            1. O Poder Judiciário custa ao Brasil um valor significativo. E é composto por alguns dos melhores quadros do país. De fato, para alguém ser juiz é preciso ter cursado uma Faculdade de Direito e ter sido aprovado em um concurso público árduo e no geral sério.

            2. A esse propósito, eu defendo publicamente, de longa data, a realização de um Exame Nacional de Magistratura. Os Tribunais conservam sua autonomia para organização dos concursos e provimento das vagas, mas os candidatos precisam ser previamente aprovados em um provão coordenado pela Escola Nacional de Magistratura.

                        > Com isso, se eliminam definitivamente algumas preocupações quanto aos concursos em alguns estados da Federação.

            3. Com um corpo de juízes qualificado e a um custo elevado, o Judiciário tem o dever de aprimorar o serviço que presta à sociedade brasileira. Não cabe ser ufanista aqui: nós precisamos melhorar!

II. A questão da celeridade e da eficiência

            1. Ênfase no 1º grau. É curioso que a atenção dos estudiosos, dos juristas e mesmo dos legisladores se volte predominantemente para o STF e os tribunais superiores. O grande protagonista do sistema judicial é o juiz de 1º grau. É ali que se concentram 93% do acervo processual. O juízo de 1º grau não pode ser apenas um ponto obrigatório de passagem, para em seguida seguir para outras instâncias.

                        > Essa é a cultura que prevalece no Brasil, diferentemente de outros países onde a recorribilidade é bem menor.

            2. Desincentivo à recorribilidade fútil. Para que isso não aconteça, é preciso criar desincentivos à recorribilidade fútil. Pelo modelo atual, não há qualquer tipo de vantagem ou ônus em a parte se conformar com a decisão de 1º grau desfavorável. Como consequência, o percentual de recursos das decisões de 1º grau é superior a 80% (?). Algumas possibilidades a considerar:

                        a. Isenção ou redução dos honorários de sucumbência em caso de não interposição de recurso;

                        b. Exigência de depósito ao menos parcial do valor da condenação como requisito para interposição do recurso, salvo, naturalmente, de quem seja beneficiário da gratuidade de justiça; e

                        c. Incremento moderado, mas significativo, das custas para recorrer.

                        > Aqui, já antecipando compreensíveis preocupações, inclusive da OAB, observo que quando um processo demora toda vida para terminar tem um advogado que não está recebendo seus honorários. A procrastinação, além de ser ruim para a justiça, é também indesejável para metade dos advogados.        

            3. Repensar a execução fiscal. É preciso repensar a execução fiscal. Há algumas ideias na mesa. Cobrança administrativa em vez de judicial. Arquivamento automático se após um ano não for indicado bem a ser penhorado. Protesto antes do ajuizamento da execução.

                        > Algumas mudanças pontuais nos juizados especiais também servirão para abreviar o processo. Sugestão do professor Freddie Didier: se o autor quiser obter tutela provisória, deverá entrar com processo comum - e não no juizado especial - porque a recorribilidade da decisão de tutela provisória, por si, já atrasa o processo.

                        > A Itália é um dos países mais fascinantes do mundo, por sua cultura, suas paisagens, sua culinária e seus vinhos. Tem uma coisa na Itália que não é exemplar: o processo. Pois é isso que nós copiamos.

Parte III

O Supremo Tribunal Federal

I. O mito do ativismo judicial

            1. Existe uma percepção - bastante equivocada - de que o Supremo Tribunal Federal brasileiro seria extremamente ativista. Para entender esse tema, é preciso diferenciar com clareza três fenômenos distintos, embora frequentemente confundidos: judicialização, ativismo e protagonismo judicial.

            2. Judicialização significa a possibilidade de se levar um tema ao Judiciário. É produto do arranjo institucional do país, dos direitos que consagra e das ações que permitem a sua tutela. A judicialização, portanto, é um fato. E no Brasil ela é bastante ampla. Quase tudo pode chegar ao Judiciário para decisão final.

            3. Já o ativismo judicial é uma atitude, uma maneira proativa e expansiva de interpretar a Constituição, levando alguns princípios abstratos para reger situações que não foram expressamente contempladas, seja pelo constituinte seja pelo legislador. São raríssimos os casos de ativismo. Talvez o mais notório seja a equiparação das uniões homoafetivas às uniões estáveis convencionais e a consequente possibilidade de casamento entre pessoas do mesmo sexo.

                        > Não havia legislação específica a respeito, mas as situações ocorriam no mundo real: há direito sucessório, há direito a pensão alimentícia, pode ser dependente no plano de saúde? O STF resolveu e muito bem a questão, pela aplicação do princípio da igualdade, embora eu seja suspeito por ter sido o advogado da causa.

            5. Por fim, protagonismo judicial é essa imensa visibilidade que o STF passou a ter, que começou possivelmente com o Mensalão e só fez aumentar ao longo do tempo.

            6. A seguir, algumas razões que levam a esse protagonismo:

                        a) a primeira: uma Constituição extremamente abrangente e detalhada, que cuida não apenas dos temas materialmente constitucionais mais óbvios - separação e competências dos Poderes, organização do Estado e definição dos direitos fundamentais -, mas também: do sistema tributário, do sistema previdenciário, do sistema de saúde, dos servidores públicos e suas diversas carreiras, da intervenção do Estado no domínio econômico, da proteção ambiental, da proteção das comunidades indígenas, do teto de gastos etc.

                        > Levar uma matéria para a Constituição significa, em ampla medida, retirá-la da política e trazê-la para o Direito. E isso, naturalmente, potencializa a judicialização.

                        b) a segunda: o acesso amplo ao Supremo por meio de diversas ações diretas. O modelo de controle de constitucionalidade no Brasil combina o sistema incidental e difuso com o sistema principal e concentrado no Supremo Tribunal Federal. E a Constituição prevê um conjunto amplo de ações diretas que permitem o acesso imediato ao Supremo: ação direta de inconstitucionalidade, ação direta de inconstitucionalidade por omissão, ação declaratória de constitucionalidade, arguição de descumprimento de preceito fundamental e ação direta interventiva. Isso faz com que em relação a muitas matérias, em lugar de dar a última palavra, julgando recursos extraordinários, o Supremo dê a primeira palavra acerca de leis, atos administrativos autônomos e mesmo políticas públicas, em alguns casos.

                        c) a terceira: grande número de legitimados ativos, com direito de propositura de ações diretas. É relativamente fácil o acesso ao Supremo Tribunal Federal, por meio de qualquer dessas ações diretas. É que, exceto quanto à ação interventiva, que é incomum, um conjunto amplo de atores institucionais e sociais podem ajuizar ações diretas. Aí se incluem: o Presidente da República, o Procurador-Geral da República, as mesas do Senado e da Câmara, os Governadores de Estado, as mesas de Assembleias Legislativas, todos os partidos políticos com representação parlamentar (são 30), o Conselho Federal da OAB, todas as entidades de classe de âmbito nacional e todas as confederações sindicais. Nós estamos falando de centenas de legitimados. Isso faz com que praticamente qualquer interesse minimamente relevante chegue ao Supremo Tribunal Federal.

                        > Esse contexto de Constituição abrangente e acesso fácil torna difícil, muitas vezes, traçar com precisão a linha de fronteira entre Direito e Política. E traz, também, grande exposição pública para o Supremo, com ampla cobertura da imprensa, já que nós temos que decidir questões que vão desde a demarcação de terras indígenas até as pesquisas com células-tronco embrionárias, passando pela legitimidade ou não da importação de pneus ou da queima de palha da cana. Sempre com algum interesse relevante sendo contrariado.

                        d) a quarta: ampla competência criminal originária e por habeas corpus do Supremo Tribunal Federal. O STF tem uma competência criminal originária para julgamento de um conjunto de agentes públicos, inclusive todos os membros do Congresso. Houve um momento, em 2017, em que tramitavam 527 processos criminais contra parlamentares no STF, entre inquéritos e ações penais. O Brasil tem um quadro grave de corrupção estrutural, sistêmica e institucionalizada difícil de vencer. Se o STF age com rigor, gera tensão com o Congresso. Se age de forma branda, gera tensões com a sociedade. It's a no win situation. Uma decisão da qual fui relator, em 2018, restringiu o foro privilegiado aos casos de crimes praticados no exercício do cargo e em razão do cargo. A mudança jurisprudencial trouxe uma redução de 80% no número de processos criminais no STF.

                        > Também chegam ao Tribunal milhares de habeas corpus. Aliás, foi em processo dessa natureza que o STF anulou decisões condenatórias do ex-presidente Lula, permitindo que ele seja candidato. Também aqui, com muitas reações favoráveis e contrárias.

                         e) a quinta: Transmissão dos julgamentos pela televisão aberta. Essa é uma das singularidades que mais impressiona as pessoas em outros países: o fato de os julgamentos do STF serem transmitidos ao vivo e a cores pela televisão. Há inconveniências nesse modelo: (i) é mais fácil formar consensos em uma deliberação reservada; (ii) os votos ficaram mais longos; (iii) quando há alguma divergência mais áspera - o que não é comum, mas acontece vez por outra - ela é motivo de comentários e intrigas. Há vantagens: no imaginário social da América do Sul, prevalece a crença de que por trás de qualquer porta fechada estão ocorrendo tenebrosas transações. A imagem de 11 pessoas debatendo aberta e francamente a melhor solução para um caso, com argumentos expostos na frente de todos, é boa para o Judiciário. Há uma finalidade didática de compreensão da justiça. E, também, evita-se a interpretação feita com a intermediação da imprensa, porque o público tem acesso direto ao que foi dito, evitando subjetividades.

                        > Uma característica do sistema brasileiro é que, ao menos nos casos mais relevantes, o Ministro vota não apenas para os colegas, mas para o público em geral, tentando demonstrar a racionalidade das escolhas que são feitas.

            5. Em suma: no Brasil existe uma judicialização ampla da vida, o Supremo Tribunal Federal, por isso mesmo, acaba tendo uma posição de protagonismo e de grande exposição pública. Como julga questões polêmicas com grande visibilidade, é objeto de avaliações muitas vezes duras da população, porque sempre há um grupo insatisfeito.                         

II. Imagem e credibilidade

           > Não acho, sinceramente, que haja um problema relevante de credibilidade do Judiciário brasileiro. Antes pelo contrário, os índices de litigiosidade parecem sugerir o contrário. 

            1. Desconhecimento geral. Existe, porém, um grande desconhecimento da atuação do Judiciário em geral e do STF em particular. Felipe Nunes, da Quaest, me disse que 70% dos entrevistados em uma pesquisa não sabiam o que é STF. E os que já ouviram falar não sabem exatamente o que ele faz. O Judiciário claramente tem um problema de comunicação.

                        a. Imagem positiva. Entre os que conhecem, no entanto, a imagem do STF é positiva para 23% e regular para 26%. E negativa para 37%.

                        b. Ataques do presidente. Não se deve esquecer que o presidente da República passou mais da metade do seu mandato atacando o STF, colocando nele a culpa de fracassos de sua gestão e acusando o tribunal de não deixá-lo governar. Sem mencionar ataques pessoais e grosseiros a seus ministros. Não sem surpresa, o eleitorado do ex-presidente maciçamente desaprova o STF.

                        c. Impossibilidade de agradar a todos. Também é preciso levar em conta que o arranjo institucional brasileiro faz com que quase toda questão de algum grau de importância, inclusive as mais divisivas da sociedade brasileira, cheguem ao Supremo. Portanto, aplicar a Constituição imparcialmente, com coragem moral, sempre vai importar em desagradar grandes contingentes de pessoas, sejam do agronegócio ou indígenas, seja os enfermeiros ou as Santas Casas, seja os grileiros ou os ambientalistas. Grupos que vocalizam sua insatisfação quando o desfecho não atende aos seus interesses. Nesse contexto, por evidente, a importância e a qualidade de um tribunal não podem ser aferidas em pesquisa de opinião. Ainda assim, os números não são ruins, como se viu acima.

                                    > A TV Justiça precisa de um "sacode". Não é fácil transformar TV pública em campeã de audiência nem há muito como transformar questões jurídicas em temas emocionantes. Mas precisamos fazer alguma coisa melhor ali. Tenho quebrado a minha cabeça tentando pensar nisso e aceito sugestões.

III. Questões para entrar no radar

            1. Política de drogas

            2. Crime organizado

            3. Presídios

            4. Violência (homicídios, violência policial, violência contra policiais)

            5. Disfuncionalidade do júri

Conclusão

            1. O Brasil vive uma espécie de epidemia de judicialização. O lado positivo é que as pessoas estão indo postular os direitos que imaginam ter e confiam no Judiciário para satisfazê-los. O lado negativo é que não há estrutura que consiga atender a tempo e a hora a enorme demanda que se criou. A desjudicialização precisa entrar na agenda do país. E o advogado do futuro não será o que propõe uma bela ação, mas o que consegue evitar o litígio por suas virtudes como negociador.

            2. Ainda assim, o Judiciário pode e deve aumentar a celeridade e eficiência de sua atuação, com os incentivos certos para o seu corpo altamente qualificado de juízes e servidores. Um dos caminhos para atingir esses objetivos é o desincentivo à recorribilidade fútil, por diversos mecanismos. Também a Inteligência Artificial, utilizada com critério e filtragem crítica, pode ser uma aliada importante.

            3. É equivocada a crença de que o Supremo seja um tribunal ativista. São raros os casos em que isso ocorre.  O que existe é uma ampla judicialização no Brasil, fruto de um arranjo institucional que facilita, quando não estimula, a busca pelo Judiciário para decidir as mais diferentes, complexas e divisivas questões. Esse fato dá grande visibilidade ao Judiciário, fenômeno que é diverso do ativismo.

                        > O Poder Judiciário sofre de grande desconhecimento por parte da população, embora tenha percentuais elevados de confiança dos que conhecem o seu papel e a sua atuação.