Lei de improbidade administrativa: Entenda artigos vetados por Moraes

Em recente decisão, o ministro Alexandre de Moraes, do STF, concedeu medida liminar para suspender uma série de dispositivos da nova lei de improbidade administrativa (lei 8.429/92, alterada pela lei 14.230/21).

A decisão foi proferida na ADIn 7.236, ajuizada pela Conamp - Associação Nacional dos Membros do Ministério Público, e aguarda referendo pelo plenário.

Migalhas falou com especialistas no assunto para entender melhor os efeitos da decisão do ministro (veja abaixo, ponto a ponto).

Para o advogado Lucas Cherem de Camargo Rodrigues (Manesco, Ramires, Perez, Azevedo Marques Sociedade de Advogados), ponto positivo na decisão foi ter considerado prejudicados os dispositivos que afastaram a possibilidade de condenação por ato culposo, em razão do julgamento do tema 1199 de repercussão geral, conferindo segurança jurídica.

Quanto aos dispositivos com eficácia suspensa, o advogado destaca que a submissão obrigatória da decisão ao plenário da Suprema Corte poderá trazer mais estabilidade, e que apenas o julgamento final porá fim à questão. Em seu modo de ver, até lá a suspensão cautelar de alguns dispositivos "prejudica o tramite das ações em curso, em razão da incerteza sobre a constitucionalidade de algumas normas da Nova Lei de Improbidade".

Vicente Braga, procurador do Estado do Ceará e presidente da ANAPE - Associação Nacional dos Procuradores dos Estados e do Distrito Federal, também acredita que o tema será mais bem aprofundado no julgamento do plenário.

Ele observa que já houve alteração da LIA por outras ADIns, o que trouxe evolução no combate aos atos de improbidade. Assim, neste julgamento, haverá uma nova oportunidade de corrigir pontos que necessitem de aperfeiçoamento.

(Imagem: Arte Migalhas)

Autonomia do MP

Em uma primeira análise, Lucas Rodrigues questiona a legitimidade da Conamp para essa ADIn pela ausência de pertinência temática da entidade de classe com as normas impugnadas. "Uma coisa é defender a autonomia e prerrogativas dos membros do MP, o que é legítimo. Outra coisa é atuar como substituto do Ministério Público, o que seria competência exclusiva do PGR."

Na visão do advogado, a lei 14.230/21 não afetou o exercício das funções constitucionais do MP, e "o fato de ter alterado a regulamentação sobre a responsabilização por ato de improbidade administrativa não importa em restrição às atividades dos membros do MP".

Para ele, a única alteração que tem alguma relação com competência funcional é a nova redação do artigo 17-B parágrafo 3º, que trata da necessidade de manifestação do Tribunal de Contas para o cálculo do ressarcimento no caso de ANPC, o que pode ser visto como restrição à autonomia do MP.

Sobre este ponto, Vicente Braga entende que a manifestação do TC é importante, e não acredita que possa engessar o MP. Isto porque, destaca Vicente, é necessário quantificar o dano da forma correta. "Se a obra custou R$ 50 milhões, o dano foi de R$ 50 milhões? Não é assim. Por isso é importante a manifestação do Tribunal de Contas, para quantificar o dano."

Dispositivos suspensos

O advogado Lucas Rodrigues explicou, ponto a ponto, os dispositivos suspensos pela decisão do relator, e deu seu parecer.

Veja a análise do especialista:

Art. 1º, § 8º - previa a impossibilidade de responsabilização por improbidade administrativa o ato decorrente de interpretação divergente da lei, baseada em jurisprudência, ainda que não pacificada ou que não prevaleça posteriormente.

Com o reconhecimento da impossibilidade de punição por ato culposo, a supressão deste dispositivo não mudará o cenário, pois dificilmente haverá má-fé em decisão administrativa embasada em jurisprudência. A mera superação do entendimento jurisprudencial não caracterizará automaticamente ato de improbidade, devendo o acusador provar a má-fé.

Art. 12, § 1º - passou a prever que a sanção de perda da função pública atinge apenas o vínculo de mesma qualidade e natureza que o agente público ou político detinha com o poder público na época do cometimento da infração, podendo o magistrado, no caso das condenações por enriquecimento ilícito, estendê-la aos demais vínculos, consideradas as circunstâncias do caso e a gravidade da infração.

O ministro suspendeu seus efeitos sob alegação de violação a razoabilidade, pois a punição poderia não ter efeito se houvesse troca de função ou demora no julgamento da causa. O objetivo da alteração legislativa era conferir proporcionalidade à punição, evitando situações em que pessoas condenadas em funções de gestão percam cargos que não tenham poder decisório, como de professor ou médico.

A própria lei já conferiu solução para evitar que a punição não surtisse efeito, conferindo ao magistrado a possibilidade de estender a punição a outros vínculos de acordo com a gravidade do caso. Se reconhecida a inconstitucionalidade do dispositivo, caberá ao juiz definir a extensão da punição, podendo estendê-la a outros vínculos nos casos de condenação por dano ao erário.

Art. 12, § 10 - estabelece que a contagem de prazo da sanção de suspensão dos direitos políticos inclui o período entre a decisão colegiada e o trânsito da sentença condenatória.

A alegação é de inconstitucionalidade formal, pois reduziria o tempo de inelegibilidade, matéria que deve ser tratada por lei complementar. O dispositivo questionado não trata de inelegibilidade, que continua sendo regido por lei complementar, mas da pena de sanção de suspensão dos direitos políticos.

A solução da lei é mais adequada, pois impede que o condenado tenha seus direitos políticos suspensos por tempo maior ao definido na própria condenação. De acordo com a Lei da Ficha Limpa, o condenado por ato de improbidade fica inelegível a partir da decisão colegiada, sendo razoável que o prazo da pena, definido em anos, tenha início a partir do seu cumprimento e isto não é alterado pela nova redação.

Art. 17-B, § 3º - exigia manifestação no prazo de 90 dias pelo Tribunal de Contas competente sobre a apuração do prejuízo ao erário no caso de acordo de não persecução cível.

O maior problema, como destacado na decisão do ministro Alexandre de Moraes, é que a lei não é clara sobre qual a consequência do Tribunal de Contas não se manifestar dentro do prazo fixado e nem se essa manifestação é vinculante. De fato, aparentemente, como indicado na decisão do ministro Alexandre de Moraes, há aparente condicionamento do exercício da atividade-fim do MP à atuação do Tribunal de Contas. Porém, poderia ter sido dada uma interpretação conforme a Constituição, no sentido de que a manifestação do TC não vincula o MP e a ausência de manifestação no prazo não impede a celebração do acordo.

Art. 23-C - Dispõe que irregularidades referentes aos recursos públicos dos partidos políticos serão responsabilizadas nos termos da lei 9.606.

O relator conferiu liminarmente interpretação conforme a Constituição para dispor que a malversação de recursos dos partidos políticos pode acarretar atos de improbidade administrativa. Ocorre que partidos políticos são entidades privadas e seus dirigentes não são agentes públicos. Logo, as sanções de improbidade não se aplicariam a atos referentes à má utilização de recursos públicos dos partidos políticos, ainda que não houvesse a inserção desse dispositivo. A decisão tornou a questão controversa, pois passa a dispor sobre a possibilidade de responsabilização às sanções de improbidade a dirigente de partido político por desvio na aplicação do fundo partidário.

Art. 24, § 4º, da lei 8.429/92 - Tratava da impossibilidade de tramitar ação por ato de improbidade administrativa daquele que foi absolvido pela mesma acusação na seara criminal.

Entendo que há um equívoco no argumento de inconstitucionalidade por violação à independência de instâncias. Permitir o trâmite de uma ação que visa a estabelecer uma punição por uma acusação da qual já foi absolvida viola a Convenção Americana de Direitos Humanos, que estabelece o princípio do "no double jeopardy" (vedação da dupla acusação).

As esferas de responsabilização sancionatória estatal não são metaversos incomunicáveis em que os mesmos fatos podem ter desfechos distintos. Se uma pessoa foi acusada por uma conduta e o Estado a considerou inocente, não pode sofrer novo processo sancionatório. A única exceção que poderia haver seria a absolvição exclusivamente por não caracterizar o fato infração penal, pois neste caso não haveria uma absolvição dos fatos imputados, mas atipicidade da conduta.