Lewandowski e Barroso divergem sobre autonomia do BC

Na tarde desta quarta-feira, 25, o plenário do STF retomou julgamento que discute lei complementar que deu autonomia ao Banco Central.

Os únicos ministros que votaram hoje apresentaram posições divergentes: para Lewandowski, a norma é inconstitucional do ponto de vista formal, por vício de iniciativa parlamentar; já para Barroso, a lei é válida tanto do ponto de vista formal quanto material. O julgamento continua amanhã. 

• Autonomia do BC

A ação foi proposta foi dois partidos políticos: PSOL e PT. As legendas questionam a contra a LC 179/21, que define os objetivos do Banco Central do Brasil e dispõe sobre sua autonomia.

A autonomia do BC é discutida no Congresso desde 1991. O objetivo fundamental é o controle da inflação e a estabilidade de preços, sem influências políticas. Além deste objetivo principal, o texto foi formulado visando zelar pela estabilidade e eficiência do sistema financeiro; suavizar as flutuações do nível de atividade econômica; e fomentar o pleno emprego.

De acordo com o texto:

• O BC deixará de ser vinculado ao ministério da Economia;
• O presidente da República só poderá indicar o presidente do BC no 3º ano de governo (essa indicação passará pelo Senado);
• Os mandatos do presidente e dos diretores serão de quatro anos, com possibilidade de uma recondução;
• Os ocupantes desses cargos não poderão ser demitidos pelo Executivo;
• Desligamentos serão feitos pelo Senado.

Para os partidos, não se pode pensar em um Banco Central com objetivos distintos das políticas do governo Federal, "quanto mais em um país em desenvolvimento e repleto de demandas sociais, políticas e econômicas prementes".

Ademais, as agremiações ressaltam que a autoridade monetária tem "autonomia operacional", pois já possui a prerrogativa de definir os instrumentos que serão utilizados no cumprimento da política monetária predefinida.

O julgamento da matéria foi iniciado em plenário virtual; oportunidade em que o relator, ministro Lewandowski, declarou a inconsticionalidade formal da lei; Barroso votou por validar a autonomia do BC; Alexandre de Moraes pediu vista e Dias Toffoli pediu destaque. 

• Matéria polêmica, inconstitucionalidade formal

Ricardo Lewandowski iniciou seu voto explicando que analisará apenas a formalidade da lei e não o seu mérito. O relator frisou que o tema é "extremamente polêmico, envolvendo opções contra e a favor da medida, todas elas claramente matizadas do ponto de vista político e ideológico". 

Para esclarecer a complexidade do tema, Lewandowski relembrou inúmeros acontecimentos históricos relacionados a políticas econômicas. O ministro citou a crise econômica de 2008, que teve origem no subprime dos bancos americanos. Naquele episódio, foram feitos empréstimos bancários baseados em hipotecas supervalorizadas, gerando uma bolha de crédito, que, ao arrebentar, levou todo sistema financeiro internacional à crise.

O relator frisou que a crise de 2008 acabou colocando em xeque os bancos centrais autônomos, que foram acusados de não terem antecipado o problema, deixando de implementar possíveis soluções.

Lewandowski, em seguida, relembrou correntes de pensamentos que norteiam políticas econômicas de bancos centrais: existem (i) os monetaristas, que intervêm casuisticamente na economia, segundo a cada momento da economia, com medidas de curto passo; e (ii) os estruturalistas, que preveem uma intervenção governamental de médio e longo prazo para sanar problemas estruturais que são causadores da inflação.

Em seguida, o ministro considerou a lei inconstitucional do ponto de vista formal. O relator observou que o art. 6º da lei impugnada desvincula o BC de qualquer tipo de ministério; no entanto, logo em seguida, a norma diz que o Banco Central corresponderá a órgão setorial nos sistemas da Administração Pública Federal.

O relator concluiu, então, que o BC jamais deixou de fazer parte da Administração Pública. Para Lewandowski, não seria possível, por iniciativa parlamentar, subtrair do presidente da República o controle de algum órgão integrante da Administração Pública Federal.

"Não há como deixar de admitir que Banco Central do Brasil, a toda evidência, integra estrutura da Administração Indireta da União: constituindo autarquia federal"

Em suma, Lewandowski concluiu que a LC 179/21 violou a Constituição "por iniciativa parlamentar", ao dispor sobre os objetivos e a autonomia do Banco Central do Brasil, bem como a nomeação e a exoneração do presidente e dos diretores de autarquia até então vinculada ao Poder Executivo da União e, portanto, por todos os títulos, integrante da Administração Pública Federal.

"mostra-se evidente, a meu ver, que qualquer regra que discipline o modo de atuação da entidade em tela ou a maneira de admissão e demissão de seus dirigentes só pode ser formulada ou modificada por iniciativa do Presidente da República, porquanto a Constituição lhe assegura, nessa matéria, competência privativa, sob pena de instalar-se indesejável balbúrdia na gestão da Administração Pública Federal."

Leia a íntegra do voto de Lewandowski. 

• Constitucionalidade da lei

Por outro lado, Luís Roberto Barroso considerou válida a lei, afastando quaisquer alegações de inconstitucionalidades formais ou materiais. Para o ministro, a norma impugnada dá configuração a uma instituição de Estado, e não de governo, que tem relevante papel como um árbitro neutro, cuja atuação não deve estar sujeita a controle político unipessoal.

"Uma democracia precisa de árbitros neutros. Instituições que não possam ser capturados pela política ordinária."

Ademais, o ministro observou que o presidente da República se manifestou, sim, sobre a matéria. Luís Roberto Barroso frisou que o projeto de iniciativa do Executivo foi apensado a outro projeto do parlamento que veio a ser aprovado. Em resumo, o entendimento de Barroso foi o seguinte:

1. Não era exigível a iniciativa do presidente da República para dar autonomia ao BC, porque esta não é uma lei que trata de regime jurídico de servidor público, nem de criação de ministério ou órgão público. É competência do Congresso Nacional tratar de matérias de política monetária cambial.
2. Ainda quando tal iniciativa fosse exigível, ela foi atendida pelo envio do projeto de lei pelo presidente da República. 

Sobre a autonomia do Banco Central, o ministro afirmou: "responsabilidade fiscal não tem ideologia. Não é de esquerda, nem de direita. Não é monetarista, nem é estruturalista. É apenas um preço posto das economias saudáveis". 

 

• Sustentações orais

Pelo PSOL, o advogado André Maimoni argumentou que a norma impugnada rompeu mecanismos de controle, transparência e fiscalização. O representante do partido afirmou que a política monetária feita pelo BC deve ser "política de governo" e não pode ser um poder a parte/autônomo, descolado da realidade. "A lei, portanto, ocasiona a retirada de uma competência constitucional para qual foi eleito o presidente da República", disse. Após defender seus argumentos, o advogado pugnou pela procedência da demanda. No mesmo sentido, aduziu a advogada Fabiana Lazzariani Affonso, pelo PT. Para a advogada, a lei tem inconstitucionalidade formal, por vício de iniciativa não sanável.

Por outro lado, o AGU Bruno Bianco Leal defendeu que o presidente da República tem discricionariedade para iniciar o processo da norma impugnada: "o suposto vício formal apontado pelos requerentes, não envolveu questão constitucional relativo à iniciativa", afirmou. Ademais, com relação a supostas inconstitucionalidades materiais, o AGU argumentou que a lei complementar é "necessária, adequada e proporcional" para implementar diretrizes constitucionais. Em suma, Bruno Bianco pugnou pela improcedência da demanda.

Na esteira da improcedência da ação, Fernando Cesar Cunha, pelo Congresso Nacional, esclareceu que a referida lei complementar não é de iniciativa do presidente da República e, mesmo se fosse, essa prerrogativa foi observada no processo legislativo: "[a norma] preservou todas as prerrogativas institucionais pertinentes".

Por fim, falou o PGR Augusto Aras: "sob qualquer ótica, a lei impugnada padece de inconstitucionalidade formal". Aras salientou que o projeto de iniciativa do presidente foi rejeitado pelo Senado e o texto aprovado foi o projeto de lei de iniciativa parlamentar. "Ainda que tivesse ocorrido a aprovação, o projeto teria que ser aprovado pela Câmara dos Deputados", explicou. O PGR, no entanto, não adentrou ao mérito. Como conclusão, Aras se manifestou pela inconstitucionalidade formal da lei.  

• Processo: ADIn 6.696