Marco Aurélio Mello: O voto no caso Raposa Serra do Sol

Em 19 de março de 2009, STF encerrou o julgamento da Petição 3388, que questionava a demarcação da reserva indígena Raposa Serra do Sol em Roraima.

Os ministros decidiram, por maioria, pela demarcação contínua do território indígena e pela saída dos produtores rurais que ocupavam a região. Dando parcial provimento ao pedido, a decisão estabeleceu, porém, condições com o objetivo de garantir a soberania nacional e o controle da União sobre as terras demarcadas. Ficaram vencidos o ministro Joaquim Barbosa, que julgava totalmente improcedente a ação, e o ministro Marco Aurélio, que a julgava inteiramente procedente.

A questão foi levada ao STF pelo então senador Augusto Affonso Botelho Neto em face da União, pleiteando a declaração de nulidade da portaria 534/05, que demarcou a reserva indígena e o decreto que homologou a demarcação. Para Botelho Neto, a demarcação contínua da área indígena, nos moldes da portaria, prejudicava a segurança nacional e os próprios índios.

Jubileu de prata

Neste mês, o ministro Marco Aurélio celebra 25 anos de STF. Desta forma, relembramos aqui o substancioso voto do ministro no julgamento, no qual ele detalhou os motivos pelos quais suscitou preliminar de nulidade do processo e, no mérito, declarou a ação popular inteiramente procedente.

Nulidades

"O direito de defender-se é, antes de mais nada, um direito natural, senão a mola-mestra do processo - o contraditório -, reveladora de predicado da dignidade do homem, fundamento que tenho como síntese dos demais previstos, também, no artigo 1º da Carta Federal. Sem ele não é dado falar em soberania, cidadania, valores sociais do trabalho e da livre iniciativa e pluralismo político."

Ao trazer a lume os vícios processuais da ação popular no STF, o ministro lembrou a necessidade de citação das autoridades que editaram a portaria 534 e o decreto homologatório. "Cumpre já aqui sanear o processo, citando-se como réus desta ação popular o Ministro de Estado da Justiça e Sua Excelência o Presidente da República."

Discorrendo sobre a ausência de citação do estado de Roraima e dos municípios de Uiramutã, Pacaraima e Normandia, Marco Aurélio observou a transgressão dos artigos 1º e 6º da lei 4.717/65. O ministro reconheceu que no precedente, o Supremo reconheceu a desnecessidade de o ente público titular do patrimônio lesado compor a relação processual, malgrado sujeito da lide, considerada a substituição pelo autor popular. Mas afirmou não poder "compactuar com tal orientação" : "A legitimação não se faz unilateral - do substituto processual -, mas concorrente. (...) Mostra-se indispensável para a correta formação do processo que o ente dito alcançado pelo ato lesivo apontado como nulo figure na relação subjetiva processual."

"Há de chamar-se o processo à ordem, reabrindo-se, na extensão cabível, a instrução processual, sob pena de grassar a balbúrdia, sob pena de, sem ouvirem-se as partes interessadas, titulares de direitos, viabilizados os meios de prova visando a revelá-los, ter-se, mesmo assim, sentença a elas oponível."

Mediante análise do processo, o ministro também constatou ter sido o Ministério Público intimado a manifestar-se apenas à folha 388, quando já finda a instrução processual. "Não houve o acompanhamento da instrução probatória nem a abertura de vista para eventual pedido de produção de provas." Para Marco Aurélio, também neste ponto se verifica o desatendimento de formalidade essencial, implicando a inobservância do devido processo legal tão próprio à ação popular. Mais um defeito a ser sanado.

No curso do processo, as comunidades indígenas requereram o ingresso na qualidade de litisconsortes. O plenário, porém, admitiu a intervenção apenas na condição de assistentes. A decisão foi criticada pelo ministro. "Imaginem se a presente ação for julgada procedente, anulando-se o processo demarcatório, não haverá clara nulidade, considerada a ausência da participação dos beneficiários, como litisconsortes? Não é porque o julgamento caminha no sentido da improcedência do pedido que será afastada a observância irrestrita das regras de direito processual, as quais visam, em última análise, a proteger as partes, dando credibilidade ao pronunciamento jurisdicional." Para ele, a citação das entidades representativas das cinco etnias existentes na reserva Raposa Serra do Sol era necessária, sob pena de nulidade do processo.

O ministro também observou a ausência de produção de provas: "há de definir-se, ficando estreme de dúvidas, as terras realmente ocupadas - expressão da Constituição - pelos indígenas no já um tanto quanto longínquo ano de 1988, marco temporal para assentar-se a insubsistência de títulos de propriedade e posses de terceiros, esclarecendo-se as situações fáticas e jurídicas apanhadas pela Carta Federal"; e de intimação dos detentores de título de propriedade.

"A ciência dos interessados para manifestarem-se quanto ao interesse, ou não, na demanda, possibilitando-lhes participar da instrução probatória, deveria ter sido determinada de ofício, considerada a singularidade do pronunciamento do Supremo. É a figura da intervenção iussu iudicis expressamente prevista no artigo 91 do Código de Processo Civil de 1939, já admitida pela doutrina e por este Tribunal, e que se encontra presente nos artigos 47, parágrafo único, 48 e 49 do Código Buzaid - o de 1973"

Ao tecer suas considerações iniciais ao caso, Marco Aurélio ressaltou em seu voto a necessidade de interpretação dos dispositivos que conferem proteção aos índios em conjunto com os demais princípios e regras constitucionais, de maneira a favorecer a integração social e a unidade política em todo o território brasileiro.

"O convívio harmônico dos homens, mesmo ante raças diferentes, presente a natural miscigenação, tem sido, no Brasil, responsável pela inexistência de ambiente belicoso."

Soberania nacional

"É preocupante haver tantos olhos internacionais direcionados à Amazônia."

Demonstrando sensibilidade ao tema, Marco Aurélio lembrou notícias que demonstravam a cobiça internacional sobre a Amazônia, contando que Al Gore, ex-vice-presidente dos Estados Unidos, em 1989, chegou a dizer com todas as letras que, "ao contrário do que os brasileiros pensam, a Amazônia não é deles, mas de todos nós".

"Revela-se, portanto, a necessidade de abandonar-se a visão ingênua. O pano de fundo envolvido na espécie é a soberania nacional, a ser defendida passo a passo por todos aqueles que se digam compromissados com o Brasil de amanhã."

Processo de demarcação das terras

A área em que se situam os municípios de Uiramutã e Pacaraima registrava, à época do julgamento, a presença dos índios Macuxi, Ingaricó, Taurepang, Wapixana e Patamona; e também a presença de fazendeiros detentores de títulos de propriedade das terras cadastradas pelo Incra.

Esse contexto, para o ministro Marco Aurélio, não poderia ser ignorado pelo Supremo, lembrando o fato "de índios e não-índios serem todos brasileiros".

Portaria

Marco Aurélio identificou nulidade no procedimento administrativo que embasou a demarcação, por violação dos decretos 22/91 e 1.775/96. Em primeiro lugar, considerando a não participação de todos os interessados. Para ele, ficou demonstrada ofensa ao contraditório e à ampla defesa.

"Surge incontroversa a necessidade de consulta a todas as comunidades envolvidas na demarcação. O estágio de aculturamento talvez tenha avançado de tal maneira que não mais interessa o total isolamento do povo indígena, de forma a viabilizar a vida como em tempos ancestrais. Não cumprir o dever de consulta pode vir a provocar maior lesão aos direitos humanos, pois parte-se da premissa errônea de que todas as comunidades desejam o isolamento."

Em segundo lugar, pelo fato de o relatório do grupo interdisciplinar ter sido assinado por uma única pessoa, a antropóloga Maria Guiomar de Melo, representante da Funai. De acordo com o ministro, as regras concernentes à designação de grupo técnico para elaboração de estudos sobre área a ser demarcada estavam previstas no artigo 2º do decreto 22/91, então vigente quando iniciados os trabalhos de demarcação, e mesmo com a publicação do decreto 1.755/96, com novas regras, a exigência da designação do grupo foi mantida.

O autor do processo alegou que o fato do relatório do grupo interdisciplinar ter sido assinado por única pessoa demonstra a parcialidade e a consequente nulidade do procedimento administrativo e, para o ministro Marco Aurélio, a circunstância de o estudo antropológico ter sido subscrito por apenas um perito é incontroversa. "Aponta-se a nulidade do laudo em razão de ofensa ao princípio da impessoalidade. É que apenas integrantes do Conselho Indígena de Roraima haveriam composto o Grupo Técnico. Embora tenham representatividade, este não abrange todos os índios, sobretudo aqueles que defendem a demarcação de forma não contínua."

"Verificam-se, portanto, irregularidades no tocante ao procedimento administrativo visando a definir as terras indígenas. Não se sabe ao certo: a) as razões pelas quais o laudo foi subscrito por apenas um integrante do grupo, a Dra. Maria Guiomar de Melo - no voto do relator, está consignada a participação do antropólogo Paulo Santilli); (b) se todos efetivamente tiveram ciência de que integravam o grupo; (c) se foram ouvidas todas as etnias interessadas."

Prejuízos à economia do Estado de Roraima

De acordo com informações colhidas do memorial da União, a Reserva Raposa Serra do Sol corresponderia a 7,79% do território do Estado de RR. Se englobadas todas as terras indígenas pertencentes ao referido ente, chegaria-se ao patamar de 46% do território estadual. Segundo alegou a União, ainda assim a área não abrangida pelas reservas é mais extensa do que Estados como Alagoas, Espírito Santo e Rio de Janeiro. Para o ministro Marco Aurélio, a demarcação da reserva indígena em área contínua iria trazer prejuízos à economia do Estado de RR.

A União, apesar de reconhecer o grande crescimento geográfico das fazendas de arroz, alegou no processo que a produção dessa cultura se mantido estável desde 1992, não caracterizando atividade imprescindível ao desenvolvimento econômico do Estado, aduzindo, na ocasião, que a atividade agrária era impulsionada por incentivos fiscais, o que afastaria prejuízo na arrecadação.

No entanto, de acordo com o ministro, a própria União reconhece ser a área de lavoura na região demarcada sete vezes maior, em extensão, do que a observada em 1992. Segundo ele, o ponto de que a demarcação em ilhas implicaria ofensa a tratados de direitos humanos, que garantem a proteção a terras indígenas, merecia ser rechaçado. "Há sim a obrigação de o país demarcar as terras indígenas - o que, aliás, é imposto pela própria Constituição Federal -, mas não existe um modelo demarcatório claramente definido, contínuo ou em ilhas, nem a exigência de se ter como válido um processo que apresentou vícios, desde a elaboração do laudo antropológico."

"Sou favorável à demarcação correta. E esta somente pode ser a resultante de um devido processo legal, mostrando-se imprópria a prevalência, a ferro e fogo, da óptica do resgate de dívida histórica, simplesmente histórica - e romântica, portanto, considerado o fato de o Brasil, em algum momento, haver sido habitado exclusivamente por índios. Os dados econômicos apresentados demonstram a importância da área para a economia do Estado, a relevância da presença dos fazendeiros na região."

Marco Aurélio pontuou ser difícil conceber a existência de cerca de dezenove mil índios em toda a extensão geográfica da área demarcada - "uma área doze vezes maior que o Município de São Paulo, em que vivem cerca de onze milhões de Habitantes". Para ele, o enfoque prevalecente na questão até o momento de seu voto era desproporcional a discrepar, a mais não poder, da razoabilidade. "E tudo, repito à exaustão, resultando de um processo demarcatório cujos elementos coligidos se mostram viciados, como se não vivêssemos em um Estado de Direito."

Integração

"A política indigenista nacional sempre foi dirigida à integração."

De acordo com o ministro Marco Aurélio, desde a colonização, passando pelo Império e chegando aos dias atuais, a política indigenista nacional dirigida à integração sempre foi uma constante. Desta forma, ele questiona: "Como, então, em pleno século XXI, considerados os avanços culturais de toda ordem, cogitar-se de isolamento da população indígena, procedendo-se à delimitação territorial contínua para afastar-se da área os não-índios?"

E observa que, neste caso, "o retrocesso é flagrante, não se coadunando com os interesses maiores de uma nacionalidade integrada."

Instabilidade quanto à segurança nacional

Ao final do seu voto, o ministro ainda passou pela questão da segurança nacional em relação à faixa de fronteira do Brasil com a Venezuela e Guiana e demonstrou preocupação com o fato de o Conselho de Defesa Nacional não ter participado do processo de demarcação da Reserva. "Se é verdade que não há norma proibindo terras indígenas em faixa de fronteira, do mesmo modo é verdade que, na Lei Maior, está expressamente consignada a importância fundamental dessa faixa para a defesa do território brasileiro."

Segundo Marco Aurélio, a União alegou não haver motivos para temer qualquer ato no sentido de se ameaçar a soberania do Brasil, sustentando, inclusive, que a presença exclusivamente indígena em área de fronteira deveria ser vista como estratégia de segurança nacional. Mas, para ele, é público e notório que, em razão das posições ideológicas do atual Chefe de Estado, a Venezuela tem sido o país latino-americano que mais causa tensões no âmbito diplomático, não só em relação ao Brasil, mas também em relação a diversos outros países.

O ministro lembrou que as regiões fronteiriças são mais suscetíveis de turbulências e favorecem o contrabando e a presença de narcotraficantes. Desta forma, revelava-se, pois, imprescindível a participação do Conselho de Defesa Nacional. "Aqui não estamos tratando de qualquer ocupação na faixa de fronteira, mas da demarcação de terras indígenas, o que, para alguns, pressupõe a imposição de uma série de restrições na circulação de pessoas para não prejudicar a vida dos índios, na sua grande parte aculturados."

"Também sob esse ângulo, porque a Lei Maior não foi observada no que revela como formalidade essencial a audição do Conselho de Defesa Nacional, há de julgar-se procedente o pedido formulado, atentando o Supremo para a responsabilidade que possui. É sua a última palavra sobre a Constituição, e não deste ou daquele órgão."