TJ/SP - Lei estadual que regula serviços notariais e de registro é inconstitucional

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL DE JUSTIÇA DE SAO PAULO

ACÓRDÃO/DECISÃO MONOCRATICA

REGISTRADO(A) SOB N°

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos estes autos de Argüição de Inconstitucionalidade n° 0209782- 04.2010.8.26.0000, da Comarca de Itatiba, em que é suscitante 36a CÂMARA DIREITO PRIVADO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO.

ACORDAM, em Órgão Especial do Tribunal de Justiça de São Paulo, proferir a seguinte decisão: "POR MAIORIA DE VOTOS, JULGARAM PROCEDENTE A ARGÜIÇÃO. FARÁ DECLARAÇÃO DE VOTO O EXMO. SR. DES. CAUDURO PADIN.", de conformidade com o voto do(a) Relator(a), que integra este acórdão.

O julgamento teve a participação dos Desembargadores JOSÉ ROBERTO BEDRAN (Presidente), SOUSA LIMA, CELSO LIMONGI, REIS KUNTZ, BARRETO FONSECA, CORRÊA VIANNA, MAURÍCIO VIDIGAL, DAVID HADDAD, WALTER DE ALMEIDA GUILHERME, XAVIER DE AQUINO, ANTÔNIO CARLOS MALHEIROS, ARMANDO TOLEDO, MÁRIO DEVIENNE FERRAZ, JOSÉ SANTANA, JOSÉ REYNALDO, ARTUR MARQUES, GUILHERME G. STRENGER, BORIS KAUFFMANN, RENATO NALINI, CAMPOS MELLO, ELLIOT AKEL e SAMUEL JÚNIOR com votos vencedores; CAUDURO PADIN e ROBERTO MAC CRACKEN com votos vencidos.

São Paulo, 25 de maio de 2011.

JOSÉ ROBERTO BEDRAN
PRESIDENTE E RELATOR

Relatório

36a CÂMARA DE DIREITO PRIVADO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO JANSSEN RELA REGINATTO e AGUINALDO GONÇALVES Incidente de Inconstitucionalidade.

Arguição suscitada pela 36a Câmara de Direito Privado. Lei Estadual n° 13.160/2008, na parte que alterou os itens 7 e 8, das Notas Explicativas da Tabela IV - Dos Tabelionatos de Protestos de Títulos da Lei n° 11.331/2002. Matéria de Direito Civil e Comercial. Competência legislativa privativa da União. Extrapolação, pelo Estado, do âmbito de abrangência de sua competência material. Procedência. Inconstitucionalidade declarada.

1. Julgada procedente ação declaratória de nulidade de protesto de contrato de locação e recibo de aluguel, a Colenda 36ª Câmara de Direito Privado suspendeu o julgamento da apelação interposta e, reconhecendo a inconstitucionalidade da Lei Estadual n° 13.160, de 21 de julho de 2008, ao fundamento de violação do pacto federativo, por ingerência do Estado em assuntos de competência legislativa exclusiva da União, e submeteu a matéria ao Órgão Especial, nos termos do art. 481, do CPC, art. 97, da CF e da Súmula Vinculante n° 10, do STF, com a seguinte ementa:

"Locação de imóveis. Ação declaratória de nulidade de titulo. Protesto de contrato de locação acompanhado de recibo de aluguel. Instauração de incidente de inconstitucionalidade da Lei Estadual n° 13.160/08. Violação ao artigo 22, incisos I e XXV, da CF. Remessa dos autos ao Órgão Especial" (fls. 121). A douta Procuradoria-Geral de Justiça opinou pela declaração de inconstitucionalidade.

É o relatório.

2. Deve ser assinalado, de início, que o protesto, como ato formal e solene, com eficácia meramente declaratória - e não a de constituir ou desconstituir direitos -, tem por objetivo formar prova inequívoca do não pagamento ou falta de aceite de obrigações cartulares, ou segundo a letra da própria legislação especial, obrigações originadas "em títulos e outros documentos de dívida" (art. 1o, da Lei n° 9.492, de 10 de setembro de 1997).

Não traduz ato de registro público, mas, sim, notarial, inerente às funções de tabelionato.

Sempre foi tranqüilo e geral o entendimento, inúmeras vezes sufragado no âmbito administrativo da Eg. Corregedoria Geral da Justiça do Estado de São Paulo, competente para editar orientação normativa a respeito, de que o protesto é instituto típico do direito cambiário e falimentar, razão por que apenas e exclusivamente para fins falimentares seria admissível o protesto de documentos com os requisitos de liquidez, certeza e exigibilidade, dentre os quais os previstos no inciso II, do art. 585, do CPC, vale dizer, os títulos executivos extrajudiciais. Para outros fins, o protesto deles seria inadmissível.

O protesto, assim, envolve matéria de Direito Civil e Comercial, acerca do que, dentre outras, a Constituição Federal atribui competência legislativa privativa à União (art. 22, I). Não se cuida de competência concorrente, cujas hipóteses foram elencadas no subseqüente art. 23, mas, frise-se, de competência privativa da União.

Aliás, não foi por outra razão que da órbita federal foi a edição da Lei n. 9.492/1997, exatamente a que "define competência, regulamenta os serviços concernentes ao protesto de títulos e outros documentos de dívida, e dá outras providências".

Acerca do protesto de "outros documentos de dívida", expressão cunhada, sem definição e conceito expressos, pela Lei n. 9.492/1997, a Eg. Corregedoria Geral da Justiça de São Paulo, com a preocupação de ditar orientação normativa aos Tabelionatos de Protesto do Estado, sempre deixou assentada uma interpretação restritiva.

No Processo CG 2.374/97, em parecer subscrito pelos Juizes Assessores Marcelo Martins Berthe, Francisco Antônio Bianco Neto, Luís Paulo Aliende Ribeiro, Antônio Carlos Morais Pucci e Marcelo Fortes Barbosa Filho, aprovado pelo Corregedor Geral de então, Desembargador Sérgio Augusto Nigro Conceição, ficou muito bem acentuado:

"E com a edição do novo diploma legal mencionado não houve, em princípio, qualquer alteração. O protesto por falta de pagamento, como faculdade do credor, dependerá de expressa e específica previsão no ordenamento jurídico positivo, tal como ocorre com as duplicatas de serviços e mercantil, com as notas promissórias, letras de câmbio, cheques, etc.

Todos esses títulos contam com específica previsão legal para o protesto facultativo, por falta de pagamento.

Não basta portanto que a nova lei que regulou a atividade de protesto permita o protesto de outros documentos de dívida.

Estes hão de contar com expressa e específica previsão normativa no direito positivo para que possam ser protestados por falta de pagamento. Sem que se encontre essa previsão referida, não basta a genérica permissão encontrada na Lei Federal 9.492/97 para que se permita o protesto de qualquer documento de dívida, até porque não se poderá definir na esfera desta Corregedoria Geral da Justiça, quais seriam, e quais não, os documentos de dívida passíveis de protesto.

Isto posto, o parecer é no sentido de que, enquanto não houver previsão específica para este ou aquele documento de dívida, em norma positiva específica, não será dado ampliar o rol dos títulos protestaveis, prevalecendo integralmente as decisões normativas desta Corregedoria Geral da Justiça proferidas acerca desta matéria".

Já no parecer lançado no Processo n° 1.500/2002, subscrito pelos Juizes Assessores Cláudio Luiz Bueno de Godoy, João Ornar Marçura, Marcelo Fortes Barbosa Filho e Oscar José Bittencourt Couto, aprovado pelo Corregedor Geral de então, Desembargador Luiz Tâmbara, a

propósito de decisão pronunciada pelo MM. Juiz de Direito da 1ª vara de Registros Públicos, admitindo um alargamento do elenco de títulos protestaveis, tal qual então prevista na Lei Estadual n° 10.710, de 29 de dezembro de 2000, também deixou muito bem fixado, no que toca à exigibilidade de norma específica do direito positivo:

"O protesto facultativo por falta de pagamento dependerá de expressa e específica previsão no ordenamento jurídico positivo, requisito que não se pode entender atendido pela mencionada lei estadual, que trata das custas e emolumentos devidos pelos atos registrários e notariais. A lei estadual ao estabelecer que são sujeitos a protesto comum ou falimentar os documentos considerados como títulos executivos judiciais e extrajudiciais pela legislação processual, embora não esteja criando título ou documento de crédito, está tratando de forma genérica do que deveria ser objeto de lei específica.

Assim, tal como se decidiu em relação a Lei Federal n° 9.492/97, sendo pacífico o entendimento de que o seu artigo 1o deva ser interpretado restritivamente, não se pode concluir que a lei estadual tenha ampliado o rol de documentos que podem ser protestados...

...Ao contrário do que sustentado pelo Magistrado, ao examinar a questão da competência para legislar sobre questões Civis e Comerciais, a lei estadual não se limitou a contemplar um tipo de documento, cuja validade e eficácia já se encontravam previstas no sistema processual, admitindo diretamente a sua protestabilidade. Extrapolou, sim, ao possibilitar o protesto de todo e qualquer título executável...

...Enfim, pretende-se, com a decisão ora revista, que documento que não é representativo de dívida, em si mesmo, e ao qual não se pode atribuir, como dito, a qualificação de título executivo extrajudicial, possa ser protestado, isso, acrescente-se, em franca contradição com a própria origem do instituto do protesto, fomentando o caminho do desvirtuamento de um ato que, a rigor, não serve senão à constituição em mora e à garantia do direito de regresso.

Pior, isso por conta de dispositivo contido em lei estadual que tratava apenas da fixação das custas e emolumentos, de toda a sorte contemplativo da menção a título executivo que o contrato locatício não é.

Ante o exposto, o parecer que submetemos à elevada consideração de Vossa Excelência, é no sentido de que seja revista a decisão proferida pela Corregedoria Permanente, tornando sem efeito a permissão lá concedida, para apontamento, a protestos, dos contratos de locação, ratificando-se expressamente a força normativa da decisão proferida no Proc. CG 2.374/97, determinando-se o cancelamento de todo e qualquer protesto eventualmente lavrado pelos Tabeliães de Protestos da Letras e Títulos da Comarca da Capital, sem qualquer ônus ao devedor, por contrário a decisão normativa antes referida, ainda que autorizado por decisão do MM. Juiz Corregedor Permanente".

A ora impugnada Lei Estadual n° 13.160, de 21 de julho de 2008, ao modificar os itens 7 e 8 das Notas Explicativas da Tabela IV - Dos Tabelionatos de Protestos de Títulos da Lei Estadual n° 11.331, de 26 de dezembro de 2002, assim estabelece:

"7 - Havendo interesse da administração pública federal, estadual ou municipal, os tabelionatos de protesto de títulos e de outros documentos de dívida ficam obrigados a recepcionar para protesto comum ou falimentar, as certidões de dívida ativa, devidamente inscrita, independentemente de prévio depósito dos emolumentos, custas, contribuições e de qualquer outra despesa, cujos valores serão pagos na forma prevista no item 6, bem como o crédito decorrente de aluguel e de seus encargos, desde que provado por contrato escrito, e ainda o crédito do condomínio, decorrente das quotas de rateio de despesas e da aplicação de multas, na forma da lei ou convenção de condomínio, devidas pelo condômino ou possuidor da unidade. O protesto poderá ser tirado, além do devedor principal, contra qualquer dos codevedores, constantes do documento, inclusive fiadores, desde que solicitado pelo apresentante".

"8 - Compreendem-se como títulos e outros documentos de dívidas, sujeitos a protesto omum ou falimentar, os títulos de crédito, como tal definidos em lei, e os documentos considerados como títulos executivos judiciais e extrajudiciais pela legislação processual, inclusive as certidões da divida ativa inscrita de interesse da União, dos Estados e dos Municípios, em relação aos quais a apresentação a protesto independe de prévio depósito dos emolumentos, custas, contribuições e de qualquer outra despesa, cujos valores serão pagos pelos respectivos interessados no ato elisivo do protesto ou, quando protestado o título ou documento, no ato do pedido do cancelamento de seu registro, observados os valores dos emolumentos e das despesas vigentes na data da protocolização do título ou documento, nos casos de aceite, devolução, pagamento ou desistência do protesto, ou na data do cancelamento do protesto, observando-se, neste caso, no cálculo, a faixa de referência do título ou documento na data de sua protocolização. Os contratos c/e locação e demais documentos demonstrativos da dívida poderão ser apresentados por meio de cópia autenticada; não estando indicado no título ou no documento de dívida o valor exato do crédito, ou quando este se referir a parcela vencida, o apresentante, sob sua inteira responsabilidade, deverá juntar demonstrativo de seu valor".

Padece, inexoravelmente, da inconstitucionalidade declarada no v. acórdão suscitante, porquanto invade esfera de competência legislativa privativa da União. Ao enumerar títulos e documentos protestáveis e disciplinar a forma e o modo de protestá-los, dentre os quais o contrato de locação e o recibo de aluguel, a lei estadual, pelas normas impugnadas, versando matéria de Direito Civil e Comercial, viola os princípios federativo e da reserva legal.

Na verdade, sem prejuízo da interpretação que lhes venha a dar a competente orientação normativa administrativa e o Poder Judiciário no exercício da sua típica função jurisdicional, só à lei federal, ou decreto regulamentar federal - o ato normativo expresso, específico e competente do direito positivo, tão enfaticamente reclamado nos ilustrados pareceres da Eg. Corregedoria Geral da Justiça -, caberia disciplinar, definir e conceituar quais e de que forma seriam sujeitos a protesto "os outros documentos de dívida".

Cuida-se, pois, conforme sustentado no parecer da douta Procuradoria Geral de Justiça, de hipótese de inconstitucionalidade formal por invasão de competência privativa da União para legislar sobre direito civil (CF, art. 22,1).

Não se deve olvidar, consoante elucidativo voto vencedor pronunciado pelo eminente Desembargador Walter de Almeida Guilherme, no julgamento da ADIN n° 130.227-0/0-00, que "um dos princípios da Constituição Federal - e de capital importância - é o princípio federativo, que se expressa, no Título I, denominado 'Dos Princípios Fundamentais', logo no artigo 1o: 'A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constituise em Estado Democrático de Direito...'.

Sendo a organização federativa do Estado brasileiro um princípio fundamental da República do Brasil, e constituindo elemento essencial dessa forma de estado a distribuição de competência legislativa entre os entes federados, inescapável a conclusão de ser essa discriminação de competência um princípio estabelecido na Constituição Federal.

Assim, quando o referido artigo 144 ordena que os Municípios, ao se organizarem, devem atender os princípios da Constituição Federal, fica claro que se estes editam lei municipal fora dos parâmetros de sua competência legislativa, invadindo a esfera de competência legislativa da União, não estão obedecendo ao princípio federativo e, pois, afrontando estão o artigo 144 da Constituição do Estado".

Adotam-se, no mais, os precisos fundamentos do v. acórdão suscitante, de relatoria do Desembargador Pedro Baccarat, que merecem reprodução:

"Com efeito, a Lei 13.160/08 é inconstitucional, pois como lei estadual que é extrapolou sua competência e invadiu a competência da União. Referida legislação estadual dispõe sobre emolumentos relativos a atos praticados pelos serviços notariais e de registro, dando ensejo a interpretação permissiva do protesto de contrato de locação com recibo de aluguéis em aberto.

Do princípio federativo extrai-se a divisão de competências determinada no artigo 25, § 1o, da Constituição Federal. Quanto às competências vedadas aos Estados, as implícitas abrangem toda matéria relacionada nos artigos 20, 21, 22, da CF (competências da União) e nos artigos 29 e 30 (competências municipais). Em relação a essas matérias é vedado aos Estados intervir.

Dentre as matérias de competência privativa da União, estabelecidas no artigo 22 da CF, nos interessa os incisos I e XXV que estabelecem ser ato privativo da União legislar sobre direito civil, comercial e registros públicos.

A Lei 13.160/08 trata do protesto de títulos de crédito que são documentos necessários para o exercício do direito, literal e autônomo, nele mencionado. Os títulos de crédito são

O protesto cambial, por sua vez, é ato formal e solene, pelo qual se prova a inadimplência e o descumprimento de obrigação originada em título de crédito e outros documentos de divida, consoante estabelece o artigo 1o da Lei 9.492/97. Trata-se de instituto que tem por objetivo demonstrar, de forma pública, a inadimplência do devedor de um título. O protesto publiciza a inadimplência, de modo que os demais empresários tomem conhecimento da falta de liquidez do devedor protestado. Assim, o protesto é ato de registro público, que constitui matéria de competência legislativa privativa da União, descrita no artigo 22, XXV, da CF.

Por outro lado, o protesto cambial e os títulos de crédito são matérias disciplinadas pelo Direito Comercial/Empresarial, sendo competência privativa da União legislar sobre referidos assuntos (art. 22, I, da CF), vedada qualquer delegação aos Estados-membros e aos Municípios.

Se se entender que o protesto cambial é matéria de natureza civil, a solução seria a mesma, vez que direito civil também é matéria de competência legislativa privativa da União.

Note-se que o artigo 1o da Lei 9492/97 estabelece que apenas obrigações originadas em títulos cambiais e outros documentos de dívida podem ser levadas a protesto, de maneira a provar a inadimplência pelo devedor. Ocorre que a lei não descreve quais são os 'outros documentos de dívida'. Quanto aos títulos, não há lacuna da lei, já que o protesto dos títulos cambiais encontra-se disciplinado na legislação específica que regula cada título.

Os 'outros documentos de dívida' devem ser interpretados como os que sejam assemelhados aos títulos cambiais, não se inserindo dentre eles o contrato de locação.

Tem por objeto o presente incidente a declaração, pelo Órgão Especial deste Egrégio Tribunal, da inconstitucionalidade da Lei 11.160/08, reconhecendo ser vedado à Lei Estadual fixar rol de documentos que o legislador federal não quis enumerar, embora se compreenda a dificuldade da ausência de enumeração.

Ressalte-se que a declaração de inconstitucionalidade da lei estadual não afasta a conveniência da Corregedoria Geral de Justiça editar normas que orientem os cartórios delegados, já que ela exerce sobre eles poderes de fiscalização e orientação" (fls. 125/127).

3. Do exposto, julga-se procedente a arguição e declara-se a inconstitucionalidade da Lei Estadual n° 13.160, de 21 de julho de 2008, na parte que, aludindo a protesto de contrato de locação e recibo de aluguel, alterou os itens 7 e 8, das Notas Explicativas da Tabela IV - Dos Tabelionatos de Protestos de Títulos, da Lei Estadual n° 11.331, de 26 de dezembro de 2002, restituindo-se os autos à Câmara suscitante, para prosseguir no julgamento da apelação.

__________