STJ - Justiça não pode impor contratação de servidores

STJ - Justiça não pode impor contratação de servidores

A administração pública não pode ser obrigada por decisão judicial a contratar servidores para suprir necessidades de serviço. Essa foi a posição manifestada pela Corte Especial do STJ, ao julgar recurso em um caso que envolve o atendimento a menores em abrigos do município de Campos dos Goytacazes/RJ.

A Justiça do Rio de Janeiro havia concedido liminar determinando que a Fundação Municipal da Infância e Juventude contratasse, em caráter de urgência, servidores capacitados para suprir a carência de mão de obra em suas unidades de acolhimento. A contratação seria temporária, por até 90 dias, prazo após o qual a fundação deveria realizar concurso público para selecionar pessoal definitivo. O descumprimento da decisão implicaria multa diária de R$ 30 mil.

No entanto, segundo o presidente do STJ, ministro Ari Pargendler - que relatou o recurso na Corte Especial -, "a decisão judicial que intervém na administração pública, determinando a contratação de servidores públicos em caráter precário, é flagrantemente ilegítima". Acompanhando o voto do relator, a Corte Especial suspendeu a decisão da Justiça fluminense.

Após realizar inspeções nas unidades de acolhimento mantidas pela Fundação Municipal da Infância e Juventude de Campos dos Goytacazes, o MP/RJ ajuizou ação com pedido de que a entidade contratasse servidores para garantir atendimento adequado aos menores. De acordo com o MP, havia carência de servidores em quatro das seis unidades vistoriadas.

O juiz de primeira instância concedeu tutela antecipada, determinando a contratação emergencial dos servidores e a posterior realização de concurso. Houve recurso ao TJ/RJ, que manteve a decisão. O juiz, então, determinou o cumprimento das medidas, sob pena de multa diária, de intervenção na fundação e de responsabilização cível e criminal por desobediência.

Contra a decisão do tribunal Estadual, a fundação interpôs recurso especial para o STJ e recurso extraordinário para o STF. Além disso, recorreu ao STJ com pedido de suspensão de liminar, alegando risco de lesão à ordem e à economia públicas.

Segundo a fundação, o município de Campos dos Goytacazes tem sua receita originada, na maior parte, em royalties decorrentes da exploração de petróleo, e o uso dessa verba para pagamento de pessoal é proibido por lei. Além disso, as despesas do município com pessoal já estariam no limite autorizado pela lei de Responsabilidade Fiscal. Consta do processo a informação de que mais de dez mil funcionários contratados foram desligados do município depois de um acordo celebrado com o MPT.

"O próprio Poder Judiciário não pode e nem deve determinar o ilegal", afirmou a fundação no pedido ao STJ, ao lembrar que a contratação de servidores exigiria a aprovação prévia de lei municipal para criar os cargos e que a câmara de Vereadores certamente não iria aprová-la, tendo em vista a falta de recursos no orçamento e a vedação da LRF. "Quem conduz as políticas públicas do município - acrescentou a fundação - é o Poder Executivo, não o Judiciário".

Ao analisar o caso, o ministro Ari Pargendler ressaltou que a suspensão de liminar é prevista em lei para as situações de risco à ordem, saúde, segurança e economia públicas. "O juízo acerca do respectivo pedido foi preponderantemente político até a lei 8.437/92. O artigo 4º desse diploma legal introduziu um novo viés nesse juízo, o da flagrante ilegitimidade do ato judicial", declarou o relator.

De acordo com o ministro, a decisão da Justiça do Rio "incorre no que a lei denomina de flagrante ilegitimidade, porque o Poder Judiciário não deve, sob o fundamento de atendimento inadequado nos núcleos de abrigamento, intervir na administração do prefeito e da câmara nunicipal, determinando a contratação de servidores em caráter precário e a instauração de concurso público para cargos públicos sem que existam vagas a serem preenchidas".

Confira abaixo a decisão na íntegra.

• Processo Relacionado : SLS 1276 - clique aqui.

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RELATÓRIO

EXMO. SR. MINISTRO ARI PARGENDLER (Relator):

O agravo regimental ataca a seguinte decisão da lavra do Ministro Cesar Asfor Rocha:

"A Fundação Municipal da Infância e Juventude ingressa com o presente requerimento para suspender a decisão proferida nos autos da Ação Ordinária n. 2009.014.032556-2, do Juiz de Direito da Vara da Infância, da Juventude e do Idoso da Comarca de Campos dos Goytacazes - RJ, que concedeu a tutela antecipada requerida pelo Ministério Público para determinar que a ora requerente promovesse 'a urgente contratação, em caráter excepcional e temporário, pelo prazo máximo de 90 (noventa) dias, de funcionário capacitado a suprir a carência de recursos humanos atualmente enfrentada pelas unidades de acolhimento institucional municipais: Projeto Lara, Centro de Referência do Adolescente, Projeto Aconchego e Portal da Infância, bem como para os núcleos de atendimento preventivo por ela mantidos' (fl. 262). Impôs, ainda, a realização, 'no prazo máximo de 90 (noventa) dias, de concurso público com vistas a suprir a carência de funcionários' (fl. 262). A referida tutela foi mantida no julgamento do Agravo de Instrumento n. 2009.002.44603/TJRJ e dos três embargos de declaração respectivos (fls. 344-346, 371-375, 422-424, 432-435), daí o ajuizamento da presente suspensão nesta Corte.

Narra a requerente, para tanto, que:

'O Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro, através da Promotora de Justiça com atribuição junto ao Juízo de Direito da Vara da Infância e Juventude da Comarca de Campos dos Goytacazes, ajuizou ação em face da Fundação Municipal da Infância e Juventude, ora postulante, sob a alegação de que a mesma não vem se desincumbindo de suas obrigações e metas com êxito, mormente no que concerne ao atendimento por ela disponibilizado às crianças e adolescentes inseridas em seis unidades de acolhimento mantidas pela mesma, sob a forma de Projetos Sociais intitulados de Projeto Lara;

Centro de Referência do Adolescente, Projeto Aconchego, Portal da Infância e acolhimento Institucional Cativar e Conviver.

Isto porque, segundo a ótica o Parquet, após visitas de fiscalização e contato com os coordenadores das citadas unidades, foi verificado que dos seis núcleos de abrigamento, quatro não contam com funcionários suficientes para o atendimento aos infantes, tornando-se dessa forma, precária a assistência prestada aos abrigados.

[...]

Assevera por fim, que a ausência de agentes tem trazido sérias consequências negativas ao desenvolvimento físico e psíquico dos infantes.

Em razão disso [...] é que o órgão do Parquet requereu prestação da tutela na forma antecipada no sentido de que o Estado-Juiz determine à Fundação ora postulante que faça contratar em caráter excepcional e temporário, funcionários capacitados a suprir carência de recursos humanos atualmente enfrentada pelas unidades de acolhimento institucional mencionadas na exordial, bem como para os núcleos de atendimento preventivo, pelo prazo máximo de 90 dias além de ser determinado à mesma que promova no prazo máximo de 90 dias concurso público com vistas a suprir a demanda funcional nos referidos Projetos Sociais, sob pena de multa diária no valor de R$ 10.000,00.

Como tutela definitiva, repetiu e ratificou o Ministério Público, os pedidos constantes em sede de tutela antecipada, com o acréscimo de condenação da Fundação nas iras sucumbenciais.

Em decisão proferida à fl. 132, o Juiz de Direito da Vara da Infância e Juventude deferiu o pedido de tutela antecipada na forma aviada pelo Ministério Público [...]

[...]

Em razão do julgado pela 6ª Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro que manteve a decisão de primeiro grau, o juiz de primeiro grau determinou o cumprimento do referido acórdão exarado pelo TJRJ, sob pena de multa diária, agora no valor de R$ 30.000,00 (trinta mil reais), intervenção na Fundação ora postulante, responsabilidade na esfera cível e criminal (crime de desobediência) e outras medidas requeridas pelo Parquet.

[...]

Ainda para efeito de esclarecimento, há de se deixar consignado que a Fundação postulante interpôs Recurso Especial e Recurso Extraordinário em face do acórdão que ora se pede a suspensão, devendo ser esclarecido que os apelos raros constitucionais não tem efeito suspensivo.

Entretanto, como demonstrará e provará nas linhas que seguem, os fundamentos em que se apóia a decisão são frágeis, equivocados e despidos de sustentação fática e jurídica, não autorizando, portanto, a concessão da tutela jurisdicional vindicada em sede liminar' (fls. 2-5). Alega a requerente, inicialmente, que, sem observar a norma do art. 2º da Lei n. 8.437/1992, 'o TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO manteve uma decisão antecipatória de tutela jurisdicional em sua totalidade, onde o insigne julgador de primeiro grau proclamou seu decisum sem a oitiva prévia da Fundação ora requerente, no prazo que a lei determina, e nisto reside a flagrante nulidade do ato judicial cuja eficácia se pretende suspender, e que constitui fundamento legal mais do que suficiente para respaldar o acolhimento deste pedido de suspensão' (fl. 9). Sobre a lesão à ordem e à economia públicas, sustenta que 'o orçamento municipal é dotado em sua maioria, de verba oriunda de royalties de petróleo' (fl. 11). Entretanto, tal verba, 'consoante dicção do artigo 8º da Lei 7990/89, não pode ser usada para pagamento de pessoal, em quadro permanente, sob pena dos consectários previstos na referida lei e demais legislações aplicáveis à espécie' (fl. 11).

Ademais, salienta 'que a Lei de Responsabilidade Fiscal (LC 101/2000), em seu artigo 19 c/c 20 inciso III, alíneas 'a' e 'b' dispõe que as despesas com pessoal não podem ser superiores a 60% da despesa corrente líquida, sendo 54% para o Executivo e 6% para o Poder Legislativo, sob pena do Administrador responder junto ao TCE, à Câmara Municipal e ao próprio Ministério Público, que é o fiscal da lei' (fls. 11-12). Com isso, segundo a requerente, 'é imperioso destacar que o Município e nem tão pouco a Fundação, ora Postulante, sequer têm condições de, neste momento, contratar pessoal em razão do orçamento estar comprometido no percentual da Lei Regente' (fl. 12).

Afirma, ainda, que, 'para se cumprir a decisão que se pretende suspender por esta via procedimental, é necessário que a Câmara Municipal aprove Projeto de Lei criando cargos ou empregos junto à Fundação-postulante, o que certamente não será aprovado tendo em vista que a Comissão de Orçamento e a de Constituição e Justiça analisarão o projeto e identificarão que não existe orçamento para a criação de cargos ou empregos, além da flagrante violação à Lei de Responsabilidade Fiscal. O próprio Poder Judiciário não pode e nem deve determinar o ilegal, nem que seja a pedido do fiscal da lei, diga-se Ministério Público, sob pena do Estado Democrático de Direito ser frontalmente agredido, além claro do artigo 2º da Constituição Federal' (fl. 13).

Ressalta que, diante do texto legal, 'o Município e suas unidades administrativas, incluindo a Fundação postulante, não podem ultrapassar o teto previsto na Lei de Responsabilidade Fiscal para contratação de pessoal, além da verba dos Royalties de petróleo ter natureza indenizatória, transitória e variável, não podendo ser utilizada para pagamento de pessoal em quadro permanente e, ainda, além do orçamento municipal não ter previsão para realização de concurso público para contratação de pessoal de forma permanente, estando, portanto, devidamente demonstrada a lesão à ordem pública, aqui considerada em termos de ordem jurídica e administrativa, diante do comprovado impacto financeiro decorrente do não-cumprimento do limite de despesa com pessoal. Conforme demonstrado pelas declarações oriundas da Secretaria Municipal de Controle e da Secretaria Municipal de Administração os gastos com pessoal são relevantes, e o aspecto de não se ter provisionado nas leis orçamentárias as fontes de custeio respectivas para essa nova despesa só traz maior abalo à sadia condução da Administração Pública, o que se mantida a decisão de primeiro grau, ensejará também em lesão à economia pública' (fls. 13-14).

Por último, sustenta a requerente haver lesão à ordem pública jurídica, ferindo a decisão impugnada os princípios da segurança jurídica e da independência dos Poderes, invoca relatórios do presidente da fundação postulante e da Secretaria Municipal de Administração e destaca a possibilidade de efeito multiplicador.

Decido.

Efetivamente não estão presentes os requisitos necessários ao deferimento do presente pedido. De fato, o acórdão que desproveu o agravo de instrumento da ora requerente, após apreciar os elementos de provas dos autos principais, traz fatos relevantes que, a meu ver, afastam a possibilidade de grave lesão à ordem e à economia públicas, assim:

'No mérito do recurso, amparo não tem a pretensão da agravante. Isso porque restou comprovado, ao menos para fins de um juízo sumário de cognição, a precariedade da assistência que vem sendo prestada aos abrigados. A fls. 49, verifica-se que o presidente da Fundação Municipal reconhece a necessidade da contratação de novos funcionários.

Dessa forma, tratando-se de crianças de abrigos, em que é notória a necessidade de maiores cuidados, forçoso é concluir pelas consequências desfavoráveis ao desenvolvimento psíquico das crianças em caso de manutenção da situação de carência de funcionários em que a instituição se encontra.

O Município agravante alega, contraditoriamente, a ausência de receita municipal para cobrir os gastos com a contratação excepcional determinada pelo juiz, ao mesmo tempo que declara que mais de dez mil funcionários contratados foram desligados em razão de acordo celebrado com o MPT' (fl. 346).

Confirmando o quadro fático acima, consta destes autos, à fl. 153, informação do Presidente da Fundação Municipal da Infância e Juventude, segundo a qual há necessidade de contratação de 37 funcionários para suprir a carência nos 'Acolhimentos Institucionais da FMIJ - set. 2009'. Por outro lado, a título de 'RECURSOS HUMANOS NECESSÁRIOS PARA FORTALECIMENTO/REESTRUTURAÇÃO DE PROGRAMAS E NÚCLEOS DE ATENDIMENTO DA FMIJ', ele aponta o total de vinte professores, quatorze agentes de serviços gerais, um inspetor de pátio, um agente administrativo, quatro assistentes sociais, um vigia, quatro pedagogas, duas cozinheiras, dezesseis instrutores de artes e ofícios e cinco psicólogos (fls. 154-158). Ademais, se é verdade que a municipalidade dispensou 'mais de dez mil funcionários contratados', não se pode acolher a tese de grave lesão à economia pública, considerando que o número total de funcionários a serem contratados temporariamente e, depois, mediante concurso pela Fundação é inferior a cem.

A propósito, o acórdão que julgou os segundos embargos de declaração assim se posicionou:

'Por fim, deve ser esclarecido que o Termo de Ajustamento de Conduta firmado entre o Município de Campos de Goytacazes e o Ministério Público não veda totalmente a contratação de trabalhadores por tempo determinado, para atender a necessidades temporárias de excepcional interesse público, apenas determina que a contratação seja para atender a necessidades verdadeiramente temporárias, com comunicação ao MPT e ao MPE, na forma da cláusula 1ª e seu parágrafo 1º, do citado documento (fls. 214/215)' (fl. 424).

O mencionado efeito multiplicador, por sua vez, não está demonstrado, não havendo dúvida de que a contratação imposta decorre de caso específico em que se verifica urgência para solucionar problemas sociais na municipalidade.

Para encerrar, quanto às alegações relacionadas à ilegalidade e à inconstitucionalidade das decisões de primeiro e de segundo graus, constituem temas jurídicos de mérito, que ultrapassam os limites traçados para a suspensão de liminar, de sentença ou de segurança, cujo objetivo é afastar a concreta possibilidade de grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas. A via da suspensão, como é cediço, não substitui os recursos processuais adequados. Nesse sentido, dentre outros: AgRg na SLS n. 1.082/PI, publicado em 4.3.2010, e AgRg na SLS n. 1.102/RJ, publicado em 8.3.2010, ambos da minha relatoria e julgados nesta Corte Especial.

Ante o exposto, indefiro o pedido" (fl. 444/449).

A teor do recurso:

"Quem conduz as políticas públicas do Município é o Poder Executivo, não o Judiciário, portanto, quem decide a respeito do cabimento e da necessidade ou não da elaboração de convênios ou de aditivos, ainda mais com uma instituição particular, como no caso em tela, é a Administração Pública, respeitando-se a sua conveniência e oportunidade, esfera em que não pode o Judiciário se ingerir" (fl. 473/474).

"Como é de sabença ordinária, a iniciativa para criação e realização de concurso público de provas e títulos para provimento do cargo efetivo ou do emprego constitui-se em prerrogativa exclusiva do Chefe do Executivo, a teor do que dispõe o art. 61, inciso II, a, do texto constitucional" (fl. 474).

"... o Município e nem tão pouco a Fundação, ora Agravante sequer têm condições de neste momento contratar pessoal em razão do orçamento estar comprometido no percentual da lei regente. A folha de pagamento está centralizada em nível de orçamento junto à pessoa jurídica de direito público interno como o fazem o Governo Federal e os Estados, o que pode ser devidamente comprovado nos documentos acostados ao agravo de instrumento, oriundos da Secretaria Municipal de Controle e Orçamento" (fl. 475).

"Deve ser ressaltado, ainda, que para se cumprir a decisão ora agravada, é necessário que a Câmara Municipal aprove projeto de lei criando cargos ou empregos junto à Fundação agravante, o que certamente não será aprovado tendo em vista que a Comissão de orçamento e a de Constituição e Justiça analisarão o projeto e identificarão que não existe orçamento para a criação de cargos ou empregos, além de flagrante violação à Lei de Responsabilidade Fiscal" (fl. 476).

AgRg na SUSPENSÃO DE LIMINAR E DE SENTENÇA Nº 1.276 - RJ

(2010/0136388-0)

VOTO

EXMO. SR. MINISTRO ARI PARGENDLER (Relator):

1. O Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro ajuizou ação de obrigação de fazer contra a Fundação Municipal da Infância e Juventude (fl. 130/136).

O MM. Juiz de Direito da Vara da Infância, da Juventude e do Idoso da Comarca de Campos do Goytacazes, RJ, Dr. Heitor Carbalho Campinho, antecipou a tutela para que a Fundação Municipal da Infância e Juventude promovesse "a urgente contratação, em caráter excepcional e temporário, pelo prazo máximo de 90 (noventa) dias, de funcionários capacitados a suprir a carência de recursos humanos atualmente enfrentada pelas unidades de acolhimento institucional municipais" , bem como, "no prazo máximo de 90 (noventa) dias, concurso público com vistas a suprir a carência de funcionários" (fl. 262).

Interposto agravo de instrumento, a Sexta Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro, relator o Desembargador Wagner Cinelli de Paula Freitas, negou-lhe provimento (fl. 344/346, 371/375, 422/424 e 432/435).

Seguiu-se pedido de suspensão de liminar ajuizado pela Fundação Municipal da Infância e Juventude (fl. 01/25), indeferido pelo Ministro Cesar Asfor Rocha porque inexistente a grave lesão à ordem e à economia pública, e, ainda, do possível efeito multiplicador (fl. 444/449).

O Município de Campos dos Goytacazes interpôs, então, agravo regimental.

2. A suspensão de medida liminar é instituto informado pela proteção à ordem, saúde, segurança e economia públicas. O juízo acerca do respectivo pedido foi preponderantemente político até a Lei nº 8.437, de 1992. O art. 4º desse diploma legal introduziu um novo viés nesse juízo, o da "flagrante ilegitimidade" do ato judicial.

A decisão que antecipou os efeitos da tutela incorre no que a lei denomina de "flagrante ilegitimidade", porque o Poder Judiciário não deve, sob o fundamento de atendimento inadequado nos núcleos de abrigamento, intervir na administração do prefeito e da Câmara Municipal, determinando a contratação de servidores em caráter precário e a instauração de concurso público para cargos públicos sem que existam vagas a serem preenchidas.

Voto, por isso, no sentido de conhecer do agravo regimental, dando-lhe provimento para suspender os efeitos do acórdão proferido pela Sexta Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro, relator o Desembargador Wagner Cinelli de Paula Freitas, nos autos do Agravo de Instrumento nº 2009.002.44603.

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