STJ - Servidores Estaduais do RN só podem fazer empréstimo consignado com o BB

STJ - Servidores Estaduais do RN só podem fazer empréstimo consignado com o BB

O STJ suspendeu liminar que obrigava o Estado do Rio Grande do Norte a disponibilizar aos servidores públicos empréstimo consignado em folha de pagamento com várias instituições bancárias. Com a suspensão, apenas o BB está autorizado a realizar esse tipo de empréstimo. A decisão é do presidente do STJ, ministro Ari Pargendler.

Segundo o ministro Pargendler, o descumprimento da cláusula de exclusividade por parte do Estado do Rio Grande do Norte pode levar à rescisão do contrato celebrado com o BB. Esse fato, de acordo com o ministro, sem dúvida acarretaria grave lesão à economia pública, se considerado o elevado valor a ser repassado pela instituição financeira ao Estado (R$ 182.483.301,67).

No caso, a Associação Brasileira de Bancos (ABBC) impetrou um MS coletivo contra ato da governadora do Estado do Rio Grande do Norte relativo à edição do decreto Estadual 21.399/09, que limita a concessão de empréstimo pessoal consignado, única e exclusivamente, às instituições financeiras oficiais que detenham a centralização e processamento da folha de pagamento gerada pelo estado.

O relator do processo no Tribunal de Justiça local concedeu a liminar, considerando a possibilidade de dano irreparável, na medida em que a restrição à livre iniciativa decorrente da exclusividade "poderá acarretar prejuízos às instituições financeiras com a perda deste mercado de trabalho nesta modalidade de crédito, além de, reflexamente, suprimir dos servidores Estaduais o direito de escolha entre as instituições financeiras que eventualmente venham a praticar taxas de juros menores, em razão da maior garantia".

O Estado recorreu, então, ao STJ com pedido de suspensão de segurança, afirmando que o decreto Estadual foi editado após a celebração do contrato de exclusividade firmado com o BB. Deixou claro, ainda, que pessoa alguma, tampouco nenhum servidor do Estado, está impedida de celebrar contrato de empréstimo bancário com qualquer instituição de sua escolha e segundo sua preferência.

De acordo com o Estado, "a única restrição quanto aos servidores potiguares, prevista em contrato e posteriormente consolidada com a edição do decreto Estadual, refere-se à possibilidade de fazê-lo via consignação em pagamento, com descontos efetuados diretamente sobre os vencimentos, proventos ou subsídios pagos aos servidores públicos".

Confira abaixo a decisão na íntegra.

• Processo Relacionado : SS 2354 - clique aqui.

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SUSPENSÃO DE SEGURANÇA Nº 2.354 - RN (2010/0073542-0)

RELATOR : MINISTRO PRESIDENTE DO STJ

REQUERENTE : ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE

PROCURADORA : ANA CAROLINA MONTE PROCÓPIO DE ARAÚJO E OUTRO(S)

REQUERIDO : DESEMBARGADOR RELATOR DO MANDADO DE SEGURANÇA NR 20090139676 DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE

IMPETRANTE : ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE BANCOS - ABBC

ADVOGADO : MARCELO ORABONA ANGELICO E OUTRO(S)

DECISÃO

1. A Associação Brasileira de Bancos - ABBC impetrou mandado de segurança coletivo contra ato da Governadora do Estado do Rio Grande do Norte relativo à edição do Decreto Estadual nº 21.399, de 2009, que limita a concessão de empréstimo pessoal consignado, única e exclusivamente, às instituições financeiras oficiais que detenham a centralização e processamento da folha de pagamento gerada pelo Estado do Rio Grande do Norte (fl. 15/57).

A Impetrante pediu a concessão de medida liminar para o fim de: "(a) suspender o ato coator, garantindo o direito líquido e certo das instituições financeiras aqui substituídas pela Impetrante de não sofrerem, em suas atividades empresariais, a proibição imposta pelo Decreto nº 21.399/09, tornando-se sem efeito a exclusividade conferida às 'instituições financeiras oficiais que detenham a centralização e processamento da folha de pagamento gerada pelo Estado'; (b) determinar a obrigação de não-fazer da Autoridade Coatora, vedando qualquer conduta tendente a obstar, dificultar ou embaraçar o desconto em folha de pagamento dos empréstimos efetuados aos servidores públicos com as instituições financeiras substituídas pela Impetrante; (c) determinar, em caso de desobediência da ordem liminar, a imposição de pena cominatória de R$ 100.000,00 (cem mil reais) por dia de descumprimento da decisão judicial, nos termos dos artigos 287 e 461, § 4º, do Código de Processo Civil" (fl. 54).

O relator, Desembargador Amaury Moura Sobrinho, deferiu a medida liminar nestes termos:

"Com efeito, ressai do cotejo probatório contido nos autos, mormente do art. 15 do Decreto nº 21.399, de 16 de novembro de 2009, que a determinação de exclusividade nas consignações em folha de pagamento dos servidores do Estado somente às instituições financeiras oficiais que detenham a centralização e processamento da folha de pagamento gerada pelo Estado, afigurando-se como possível violação à liberdade de iniciativa, que na nossa Carta Magna restou elevada à condição de princípio fundamental, constituindo a base sobre a qual se constrói a ordem econômica, cabendo ao Estado intervir nos limites da lei e dos paradigmas constitucionais, fatos que, por si sós, tornam inexistente o que se convencionou denominar-se de relevância da fundamentação.

Outrossim, vislumbra-se presente à possibilidade de dano irreparável na medida em que a restrição à livre iniciativa decorrente da exclusividade antedita, poderá acarretar prejuízos às instituições financeiras com a perda deste mercado de trabalho nesta modalidade de crédito, além de, reflexamente, suprimir dos servidores estaduais o direito de escolha entre as instituições financeiras que eventualmente venham a praticar taxas de juros menores, em razão da maior garantia.

Isto posto, com fundamento nos argumentos acima expostos, defiro a liminar nos termos postulados" (fl. 63/64).

Seguiram-se agravos internos interpostos pelo Estado do Rio Grande do Norte (fl. 65/74) e pelo Banco do Brasil S/A, a que o Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Norte, em sessão plenária, negou provimento nos termos do acórdão assim ementado:

"AGRAVOS INTERNOS EM MANDADO DE SEGURANÇA COLETIVO.DECISÃO QUE SUSPENDEU OS EFEITOS DO DECRETO EXECUTIVO ESTADUAL QUE PREVÊ EXCLUSIVIDADE DE CONSIGNAÇÃO NA FOLHA DE PESSOAL DOS SERVIDORES DO ESTADO À INSTITUIÇÃO FINANCEIRA OFICIAL DETENTORA DA SUA CENTRALIZAÇÃO E PROCESSAMENTO. PRELIMINAR DE NULIDADE DA DECISÃO POR AUSÊNCIA DE PRÉVIA INTIMAÇÃO DA PESSOA JURÍDICA.INOCORRÊNCIA. APRECIAÇÃO DE LIMINAR QUE SÓ FOI LEVADA A EFEITO APÓS A INTIMAÇÃO DO PROCURADOR-GERAL DO ESTADO E DA AUTORIDADE IMPETRADA, QUE SE MANTIVERAM SILENTES QUANDO INSTADOS A SE MANIFESTAREM PREVIAMENTE SOBRE O FEITO. PEDIDO DE INGRESSO NA LIDE NA QUALIDADE DE LITISCONSORTE PASSIVO PELA INSTITUIÇÃO FINANCEIRA DETENTORA DA EXCLUSIVIDADE DO CRÉDITO CONSIGNADO AOS SERVIDORES ESTADUAIS. ADMISSIBILIDADE ANTE A POSSIBILIDADE DE REFLEXO NA SUA ÓRBITA DE DIREITO NA EVENTUAL CONCESSÃO DA ORDEM RECLAMADA. MÉRITO: POSSÍVEL VIOLAÇÃO À LIBERDADE DE INICIATIVA, QUE NA NOSSA CARTA MAGNA RESTOU ELEVADA À CONDIÇÃO DE PRINCÍPIO FUNDAMENTAL, CONSTITUINDO A BASE SOBRE A QUAL SE CONSTRÓI A ORDEM ECONÔMICA. DECISÃO QUE SE MANTÉM POR SEUS FUNDAMENTOS JURÍDICOS. CONHECIMENTO E DESPROVIMENTO DOS RECURSOS" (fl.75/76).

2. O Estado do Rio Grande do Norte articulou, então, o presente pedido de suspensão de segurança (fl. 01/14).

A teor da inicial:

"... é entendimento assente na jurisprudência nacional, inclusive consubstanciado na Súmula nº 266 do Supremo Tribunal Federal, que não cabe mandado de segurança contra lei em tese.É precisamente este o caso em comento. A insurgência do presente writ volta-se contra um texto normativo, identificado pela autora como o ato coator. Dispiciendo realçar ainda mais o descabimento do mandamus para processar ação judicial com tal pretensão.

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É que o ponto fulcral da irresignação diz respeito à exclusividade conferida ao Banco do Brasil S/A para a concessão de empréstimos consignados aos servidores públicos do Estado do Rio Grande do Norte, daí o ataque ao Decreto Estadual nº 21.399/09, que assim determinou.

Ocorre que a previsão da exclusividade ora questionada foi feita em contrato celebrado entre o Estado do Rio Grande do Norte à instituição bancária referida (cópia em anexo). Este foi o documento legal que estabeleceu anteriormente a regra da exclusividade na concessão de empréstimos consignados.

Após a celebração do contrato, datado de 05 de novembro de 2009, é que foi editado o Decreto Estadual impugnado, de 16 de novembro de 2009, mas a obrigatoriedade nasceu e subsiste em razão do contrato firmado. Disto decorrem duas importantes consequências:

1ª - a de que o mandado de segurança, definitivamente, não se revela como instrumento jurídico adequado ao combate de cláusula contratual; seja porque esta demanda interpretação, fazendo-se necessário proceder a investigação fático-probatória, seja porque a discussão interpretativa elide a pretensa liquidez e certeza do direito. Sendo este um direito que deve ser verificável de plano, é certo que não se pode entendê-lo configurado quando na dependência de análise de cláusula contratual; e 2ª - a de que a obrigação de exclusividade remanesceria para o Estado do Rio Grande do Norte no que tange à obrigatoriedade de autorização para empréstimos consignados apenas quanto ao Banco do Brasil por força do contrato havido entre ambos, razão porque a eventual 'extinção' do Decreto Estadual nº 21.399/09 não desfaria o vínculo obrigacional anteriormente existente a esta norma, por força de previsão em contrato.

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É preciso deixar bem claro que pessoa alguma, tampouco nenhum servidor do Estado do Rio Grande do Norte, está impedida de celebrar contrato de empréstimo bancário com qualquer instituição de sua escolha e segundo sua livre preferência. A única restrição quanto aos servidores potiguares, prevista em contrato e posteriormente consolidada com a edição do Decreto Estadual nº 21.399/09, refere-se à possibilidade de fazê-lo via consignação em pagamento, com descontos efetuados diretamente sobre os vencimentos, proventos ou subsídios pagos aos servidores públicos. Apenas neste caso, por disposição contratual e normativa, há uma cláusula de exclusividade em favor da instituição financeira oficial" (fl. 05/08).

A respeito da grave lesão à ordem e à economia pública, esclareceu o seguinte:

"A manutenção da decisão que ora se pretende suspender acarretará, sem dúvida, grave lesão à economia pública, pois deixa de observar o que foi acordado contratualmente entre o Estado do RN e a instituição financeira contratante, de modo que gera uma situação de descumprimento contratual que pode dar ensejo ao rompimento do contrato, o que importará em sério gravame ao ente público.

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Entre as obrigações do Banco do Brasil firmadas no contrato referenciado encontra-se a de remunerar o Estado na importância de R$ 182.483.301,67 (cento e oitenta e dois milhões, quatrocentos e oitenta e três mil, trezentos e um reais e sessenta e sete centavos).

O montante envolvido fala por si só do grave risco de comprometimento da economia pública em caso de manutenção da decisão que ora se pretende suspender" (fl. 10/13).

O Ministro Cesar Asfor Rocha negou seguimento ao pedido de suspensão no âmbito do Superior Tribunal de Justiça, e determinou a remessa dos autos ao Supremo Tribunal Federal, por entender que a controvérsia tem natureza constitucional (fl.106/110).

O Presidente do Supremo Tribunal Federal, Ministro Cezar Peluso, entendeu que a discussão tem enfoque infraconstitucional e devolveu os autos a este Superior Tribunal de Justiça (fl. 222/225).

3. Em 05 de novembro de 2009, o Estado do Rio Grande do Norte e o Banco do Brasil S/A celebraram Contrato de Prestação de Serviços Financeiros e outras Avenças, constando da Cláusula Primeira:

"O presente contrato tem por objeto a prestação, pelo Banco, dos seguintes serviços ao Estado:

I) Em caráter de exclusividade:

a) (...)

b) concessão de empréstimos a qualquer título, de qualquer modalidade aos servidores ativos e inativos, pensionistas e estagiários do Estado, mediante consignação em folha de pagamento, não sendo permitido ao Estado o desconto de qualquer natureza sobre as parcelas, na forma das disposições do Anexo III" (fl. 88).

O instrumento estabelece as obrigações do Estado na Cláusula Quarta:

"Parágrafo Segundo - O Estado deverá tomar as providências necessárias à implementação do contido nos incisos I e II da Cláusula Primeira, mediante distrato dos contratos existentes com outras instituições financeiras e ajustes em seus sistemas e processos de forma a cumprir a exclusividade prevista para o Banco.

(...)

Parágrafo Quinto - O Estado permitirá, com exclusividade, o acesso do Banco aos órgãos vinculados a Administração Direta e Indireta para oferecimento aos Creditados ali lotados, de seus produtos e serviços, especialmente empréstimos na modalidade CDC consignado. O Estado obriga-se a comunicar a exclusividade ora contratada, no prazo máximo de 5 (cinco) dias, contados da data da assinatura do contrato, a todos os órgãos e entidades da Administração Pública, Direta e Indireta"(fl. 93/94).

A respeito dos empréstimos e financiamentos com amortização consignada em folha de pagamento, assim dispõe a Cláusula Quinta:

"Parágrafo Primeiro - A consignação de linhas de crédito na folha do Estado será feita exclusivamente com o Banco.

Parágrafo Segundo - As amortizações já consignadas em folha de pagamento, à época da assinatura do presente instrumento, em proveito de instituições financeiras diversas do Banco, serão mantidas até a liquidação do saldo devedor, ou recompra dessas operações por parte do Banco.

Parágrafo Terceiro - O Estado se obriga, a partir da assinatura do contrato, a não renovar as consignações previstas no parágrafo precedente, inclusive aquelas oriundas de renovação, renegociação ou repactuação de dívidas decorrentes de operações de crédito.

(...)

Parágrafo Décimo Segundo - O Estado providenciará as adequações necessárias na legislação que regulamenta as Consignações em Folha de Pagamento de servidores públicos ativos e inativos e pensionistas, de forma a cumprir as obrigações previstas neste contrato, no prazo de 5 (cinco) dias da assinatura deste instrumento" (fl. 94/95).

Sobre a remuneração pelos serviços prestados, ficou ajustado na Cláusula Décima:

"Em razão dos termos ajustados no presente contrato, o Banco pagará ao Estado a importância total de R$ 182.483.301,67 (cento e oitenta e dois milhões, quatrocentos e oitenta e três mil, trezentos e um reais, sessenta e sete centavos), em moeda corrente nacional, mediante crédito em conta corrente no Banco, indicada pelo Estado, sendo R$ 36.496.660,33 (trinta e seis milhões, quatrocentos e noventa e seis mil, seiscentos e sessenta reais, trinta e três centavos) para cada período de 12 (doze) meses de vigência deste contrato, condicionado: à publicação do extrato deste instrumento, de acordo com o previsto na Cláusula Décima Sétima, à assinatura e publicação dos Termos de Adesão pelas entidades da administração pública indireta e à apresentação do Relatório Técnico previsto no Parágrafo Terceiro desta Cláusula.

(...)

Parágrafo Segundo - Em qualquer hipótese, o pagamento referido constitui-se mero adiantamento do preço ora ajustado, pelo Banco ao Estado, devendo o Estado restitui-lo ao Banco proporcionalmente ao tempo decorrido, na hipótese de rescisão contratual, sem prejuízo do disposto na Cláusula Décima Quarta.

Parágrafo Terceiro - Do Relatório Técnico - Será elaborado relatório técnico em conjunto pelo Banco e o Estado, no prazo de até 5 (cinco) dias, que comprove o cumprimento as exclusividades dos serviços aludidos na Cláusula Primeira, Inciso I, deste contrato, incluindo os distratos e/ou documentos de desabilitação das outras instituições financeiras que realizavam empréstimo consignado em folha, e em especial atenção a publicação de norma (Decreto Estadual), que garanta a exclusividade para o Banco na consignação de empréstimo aos servidores" (fl. 97/98).

Posteriormente, em 16 de novembro de 2009, foi publicado o Decreto Estadual nº 21.399, alterando o Decreto Estadual nº 20.603, de 1º de julho de 2008, que dispõe sobre as consignações em folha de pagamento dos servidores públicos, civis, militares, estaduais e pensionistas da Administração Pública Estadual:

"Art. 1º O art. 15 passa vigorar com as seguintes alterações nos incisos I e III:

'Art. 15 ................................................

I - trinta por cento (30%) das vantagens permanentes inerentes ao cargo exercido pelo servidor, destinadas às consignações facultativas previstas no art. 5º. As consignações previstas nos incisos VI, VII e IX, são privativas às instituições oficiais que detenham a centralização e processamento da folha de pagamento gerada pelo Estado'.

III - excluído" (fl. 60).

O descumprimento da cláusula de exclusividade por parte do Estado do Rio Grande do Norte pode ensejar a rescisão do contrato celebrado com o Banco do Brasil S/A. Esse fato, sem dúvida, acarretaria grave lesão à economia pública se considerado o elevado valor que a instituição financeira se obrigou a pagar ao Estado.

Defiro, por isso, o pedido para suspender os efeitos da decisão proferida pelo Desembargador Amaury Moura Sobrinho no Mandado de Segurança nº 2009.013967-6.

Comunique-se, com urgência.

Intimem-se.

Brasília, 16 de setembro de 2010.

MINISTRO ARI PARGENDLER

Presidente

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