Extinção dos Tribunais de Alçada: constitucionalidade pela via da reforma constitucional

"Art. 41. Ficam extintos os Tribunais de Alçada, onde houver, passando os seus membros a integrar os Tribunais de Justiça dos respectivos Estados, respeitadas a antigüidade e a classe de origem.

Parágrafo único. No prazo de cento e oitenta dias, contados da promulgação desta Emenda, os Tribunais de Justiça, por ato administrativo, promoverão a integração dos membros dos Tribunais extintos em seus quadros, fixando-lhes a competência e remetendo, em igual prazo, ao Poder Legislativo, proposta de alteração da organização e da divisão judiciária correspondentes, assegurados os direitos dos inativos e pensionistas e o aproveitamento dos servidores no Poder Judiciário estadual."

Encaminhado para a Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania para primeira análise e parecer, considerou-se o dispositivo proposto sem correlação com a reforma. Não obstante, o Plenário do Senado decidiu por nova apreciação da PEC n.º 29/2000. Diante disso, foi reapresentada proposta, em primeiro turno, contemplando a extinção dos Tribunais de Alçada.

Concluiu, não obstante, a relatoria da Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania pela sua rejeição, entendendo haver inconstitucionalidade em decorrência de suposta violação da cláusula federativa no tocante à autonomia dos Estados.

O motivo alegado para sustentar a supressão da proposta de extinção dos Tribunais de Alçada da PEC n.º 29/2000 não é sustentável.

2. FUNDAMENTOS DA CONSTITUCIONALIDADE DA EXTINÇÃO DOS TRIBUNAIS DE ALÇADA VIA EMENDA À CONSTITUIÇÃO FEDERAL

A Constituição Federal contempla, em seu artigo 60, § 4.º, os limites materiais expressos ao poder reformador. Por isso, uma proposta de Emenda Constitucional que transponha tais limites será inconstitucional.

Cumpre deixar claro o alcance das chamadas cláusulas pétreas no ordenamento jurídico brasileiro. Mais do que uma proibição de supressão de certas regras do texto constitucional, são os dispositivos do artigo 60, § 4.º, da Constituição Federal uma garantia de proteção do núcleo essencial dos preceitos aí previstos. Por isso ao afirmar a vedação de emendas "tendentes a abolir...", o constituinte quer impedir o esvaziamento de conteúdo das cláusulas super protegidas, e não propriamente vedar a possibilidade de alteração de seus regimes que tenham por fim manter a consonância das normas com o momento histórico que está a regular.

Como se sabe, para um efetivo controle de constitucionalidade das Emendas Constitucionais não basta que se investigue se a regra constitucional atingida consta no rol do § 4.º do artigo 60 da Constituição Federal, cumprindo verificar se tal regra encontra seu fundamento em algum dos princípios ali constantes. Apurada a conexão entre o conteúdo de uma regra constitucional objeto de emenda e o conteúdo de uma cláusula pétrea, importa averiguar se a alteração pretendida tem o condão de aniquilar, descaracterizar ou romper por completo o núcleo essencial desta última. Exemplifica-se:

"a forma federativa de Estado não pode ser abolida pelo poder reformador, embora as regras constitucionais que informam o princípio federativo possam ser alteradas desde que não impliquem ruptura com o que se entenda essencial à federação."³

Dito isso, é preciso ver se a regra que garante a existência dos Tribunais de Alçada está expressamente prevista no rol de cláusulas pétreas ou se a consagração de uma disposição extinguindo tal órgão afetaria de modo insuportável o conteúdo de qualquer daqueles dispositivos.

É fácil notar que as regras constitucionais atinentes à estruturação dos órgãos componentes do Poder Judiciário não se encontram entre os incisos do § 4º do artigo 60 da Constituição Federal, já que estes prevêem apenas a forma federativa de Estado; o voto direto, secreto, universal e periódico; a separação dos Poderes e os direitos e garantias individuais. Portanto, a primeira hipótese de investigação pode ser prontamente afastada.

A segunda hipótese suscita maior cuidado. Isso porque a questão da extinção dos Tribunais de Alçada por meio de Emenda à Constituição Federal envolve a análise de duas das regras que disciplinam os limites materiais ao poder reformador, as que dizem respeito à forma federativa de Estado e à separação dos Poderes (incisos I e III, respectivamente).

Primeiramente, a pretensa afronta à forma federativa de Estado, enquanto fundamento para a alegação (da relatoria) de inconstitucionalidade da extinção dos Tribunais de Alçada, não resiste a um olhar mais atento.

É uníssono na doutrina que:

"A adoção da espécie federal de Estado gravita em torno do princípio da autonomia e da participação política e pressupõe a consagração de certas regras constitucionais, tendentes não somente a sua configuração, mas também à sua manutenção e à indissolubilidade."⁴

Por isso, afigura-se correta a afirmação de que os estados-membros têm capacidade de auto-organização consubstanciada no exercício de seu poder constituinte derivado decorrente, ou seja, podem editar suas respectivas Constituições Estaduais desde que observados certos princípios da Constituição Federal inafastáveis.

Conforme ensinamento de Raul Machado Horta:

"O constituinte do Estado cria ordenamento constitucional autônomo, mas o processo de criação que ele percorre difere profundamente da originalidade criadora do constituinte federal.
A precedência lógico-jurídica do constituinte federal na organização originária da Federação torna a Constituição Federal a sede de normas centrais que vão conferir homogeneidade aos ordenamentos parciais constitutivos do Estado Federal, seja no plano constitucional, no domínio das Constituições Estaduais, seja na área subordinada da legislação ordinária."⁵

Depreende-se que as normas das Constituições Estaduais de cunho organizacional⁶ - como as de organização do Poder Judiciário - devem guardar estrita consonância com as normas gerais da Constituição Federal e não o contrário. Por este motivo somente seria concebível que uma Emenda Constitucional extinguindo os Tribunais de Alçada ferisse a forma federativa no caso de se atribuir equivocadamente uma autonomia absoluta aos Estados-membros, à semelhança da soberania. Caso contrário, forçoso é concluir que à norma constitucional, originária ou derivada, da República Federativa deve obediência o constituinte estadual.

Uma vez alterada uma norma da Constituição Federal a que o legislador estadual está adstrito, a Constituição Estadual e a legislação ordinária estadual devem ser harmonizadas com os novos ditames. É cediço que a Constituição Federal é o fundamento de validade do ordenamento jurídico total⁷ e, por isso, contempla um mecanismo peculiarmente rígido de edição de emendas. Vencidos os obstáculos formais e materiais, a norma constitucional decorrente de emenda passa a ostentar status idêntico ao das normas constitucionais originárias. Desta forma, em se tratando de princípios sensíveis, extensíveis ou estabelecidos, vinculam na mesma medida os contornos da competência de reorganização do Estado-membro.⁸

Por isso, sendo constitucional a superveniência de Emenda à Constituição Federal determinando a extinção dos Tribunais de Alçada, tal diretiva deve certamente ser concretizada pelos legisladores estaduais que promoverão a conciliação da nova previsão com os preceitos estaduais contrastantes.

O argumento de inconstitucionalidade por ofensa à autonomia dos Estados não convence. Ora, é próprio da forma federativa consagrada na Constituição brasileira de 1988 uma autonomia relativa dos entes federados, respeitante das normativas gerais da Lei Suprema, que regula a estrutura judiciária nacional. Lembre-se que a Constituição ao tratar das diversas "justiças" está disciplinando o exercício da função jurisdicional, e "a jurisdição é uma só, ela não é nem federal nem estadual: como expressão do poder estatal, que é uno, ela é eminentemente nacional."⁹

De outro lado, dispõe a regra do artigo 96, inciso II, alínea "c" da Constituição Federal¹⁰ ser de iniciativa privativa do Judiciário lei que crie ou extinga Tribunais inferiores. Tal função atípica do Judiciário encontra fundamento no sistema de freios e contrapesos característico do princípio da separação dos Poderes sem, no entanto, constituir seu núcleo essencial.

Consiste em características fundamentais do princípio da separação dos Poderes a independência entre os Poderes enquanto expressa ausência de subordinação e a especialização funcional que garante a cada Poder uma função típica que lhe é inafastável. Nestes termos, uma emenda constitucional estaria francamente ofendendo a cláusula de separação dos Poderes se transferisse a um Poder função precípua originalmente de outro, ou se determinasse interferências contrárias à independência funcional de cada Poder.

Reputa-se que a possibilidade de o Judiciário dispor da iniciativa legislativa atípica concernente à extinção de seus Tribunais inferiores não afeta o conteúdo identificador do princípio da separação dos Poderes.

É preciso mencionar que as regras de competência para iniciativa legislativa previstas na Constituição são intransponíveis, de modo que quando previsto um órgão ou autoridade competente para apresentação de dado projeto de lei, não pode outro fazê-lo. Mas tal interpretação não pode ser afastada da inquestionável supremacia da Constituição Federal no ordenamento jurídico pátrio. O resultado insuperável é de que as competências de iniciativa legislativa devem ser observadas no contexto da Constituição Federal, de modo que, alteradas suas disposições, impõe-se a readequação de todo sistema aos novos preceitos.

Não se olvide que uma disposição constitucional federal derivada alterando a iniciativa para apresentação de projeto de lei configura norma básica do processo legislativo, devendo, por isso, ser reproduzido pelo constituinte estadual.¹¹

Neste ponto é preciso fazer uma ressalva. O entendimento de que a alteração da estrutura do Poder Judiciário, com a criação ou extinção de Tribunais inferiores, através de Emenda Constitucional não ofende os princípios estruturais da Federação brasileira, nos termos postos, não pode ser simplesmente deslocado para o âmbito estadual, ou seja, não se deve apressadamente concluir que uma Emenda Constitucional estadual poderia determinar a extinção de Tribunais inferiores.

Sem a modificação da iniciativa legislativa prevista na Constituição Federal, e reproduzida nas Constituições Estaduais, não há como se cogitar a extinção dos Tribunais de Alçada por emenda estadual, e nem o inevitável aumento dos cargos de desembargadores decorrente da incorporação ao Tribunal de Justiça, senão estar-se-ia diante de vício de inconstitucionalidade formal. A razão é muito simples. Enquanto a Constituição Federal dispuser que a prerrogativa da disposição estrutural do Judiciário se dá por lei mediante iniciativa de um de seus órgãos, tem-se uma cláusula de reserva impositiva para todo o ordenamento infraconstitucional - o qual engloba as Constituições Estaduais. Neste sentido é o entendimento do Supremo Tribunal Federal, assentado no julgamento da ADI 805-6 - RS. Cumpre transcrever importante parte do voto do relator, o Ministro Celso de Mello:

"A cláusula de reserva pertinente ao poder de instauração do processo legislativo traduz postulado constitucional de observância compulsória, cujo desrespeito - precisamente por envolver usurpação de uma prerrogativa não compartilhada - configura vício juridicamente insanável.
A natureza especial que assume a cláusula referente à iniciativa reservada das leis caracteriza, em nosso sistema de direito, derrogação que excepciona o princípio geral da legitimação concorrente para a instauração do processo de formação das espécies legislativas." -g.n.-

Ora, se a Constituição Federal dispõe que a criação ou extinção de Tribunais inferiores se faz por meio de lei ordinária, obedecida a iniciativa do processo legislativo, não pode um Estado subtrair esta prerrogativa, disciplinando a matéria na Constituição Estadual, sob pena de ferir a reserva de lei e, assim, incorrer em inconstitucionalidade formal. É a mesma situação de Emenda Constitucional estadual aumentar o número de magistrados no Tribunal de Justiça:

"Ementa: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ARTIGO 85 DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DE RONDÔNIA, QUE ELEVOU PARA TREZE O NÚMERO DE DESEMBARGADORES DO TRIBUNBAL DE JUSTIÇA.
Ofensa manifesta ao princípio da iniciativa privativa, para o assunto, do Tribunal de Justiça, consagrada no art. 96, II, b, da Constituição Federal, de observância imperiosa pelo poder constituinte derivado estadual, como previsto no art. 11 do ADCT/88. Procedência da ação para declarar inconstitucional a expressão 'treze' contida no referido dispositivo".^{12 -g.n.-}

No mesmo sentido, o Supremo declarou inconstitucional dispositivo da Constituição do Maranhão que, além de aumentar o número de desembargadores do Tribunal de Justiça, criava um Tribunal de Alçada no Estado:

"Declarada a inconstitucionalidade de normas da Constituição maranhense que aumentavam de 15 para 21 o número de desembargadores do Tribunal de Justiça e criavam o Tribunal de Alçada do Estado. Reconheceu-se, na espécie, contrariedade ao art. 96, II, b e c, da CF (competência privativa dos Tribunais de Justiça para propor às Assembléias Legislativas 'a criação de cargos e a fixação de vencimentos de seus membros ...' e 'a criação ou extinção dos tribunais inferiores'). Precedentes citados: ADIn 274-PE (RTJ 139/418); ADIn 157-AM (RTJ 139/393)".¹³

Em que pese o vício de iniciativa patente a justificar por si só as referidas declarações de inconstitucionalidade, tem-se presente também inconstitucionalidade por ofensa ao princípio da reserva de lei. Uma vez estabelecido na Constituição Federal o veículo normativo - lei ordinária - a carrear a mudança pretendida, qual seja, alteração na estrutura funcional do Judiciário, não há que se cogitar outro diverso ainda que derivado do órgão competente para impulsionar o processo legislativo. A hipótese também foi objeto específico de controle abstrato de constitucionalidade pelo STF¹⁴:

Ação direta de inconstitucionalidade. Medida liminar. Inciso X do parágrafo único do artigo 118 da Constituição do Estado do Rio de Janeiro¹⁵ - Não há dúvida de que há relevância jurídica nas questões de saber se, em face da atual Constituição, persiste a necessidade da observância pelos Estados das normas federais sobre o processo legislativo nela estabelecido, bem como se o preceito do § 7 º do artigo 144 da Carta Magna Federal¹⁶, o qual alude a lei ordinária, se aplica à Lei Orgânica da Polícia Civil Estadual. - Dada a relevância jurídica dessas questões, que envolvem o alcance do Poder Constituinte Decorrente que é atribuído aos Estados, é possível, como se entendeu em precedentes desta Corte , utilizar-se do critério da conveniência, em lugar do periculum in mora , para a concessão de medida liminar , ainda quando o dispositivo impugnado já esteja em vigor há anos . Pedido de liminar deferido, para suspender, ex nunc e até a decisão final desta ação, a eficácia do inciso X do parágrafo único do artigo 118 da Constituição do Estado do Rio de Janeiro.

Em face dos motivos expostos, conclui-se que a constitucionalidade da extinção dos Tribunais de Alçada via Emenda Constitucional se opera estritamente no âmbito da Lei Fundamental da República.

Os argumentos de cunho estritamente jurídicos ora aduzidos já são suficientes para afastar a manifestação da relatoria pela inconstitucionalidade da proposta de extinção dos Tribunais de Alçada constante originalmente do texto da PEC 29/2000. Cumpre ressaltar ainda um aspecto de conveniência política na reunião dos Tribunais de Justiça e de Alçada para contenção de gastos excessivos resultantes da coexistência de Tribunais autônomos para o exercício de atribuição única. Além disso, haveria certa agilização na prestação jurisdicional, já que esta contaria com sistema único de distribuição racional de recursos e eliminação de desnecessárias dúvidas de competência. Ressalte-se ainda a existência de outras vantagens advindas de uma gestão administrativa única para o quadro judiciário estadual.

As vantagens percebidas na extinção dos Tribunais de Alçada já foram sentidas nos Estados do Rio de Janeiro e do Rio Grande do Sul, que com eficiência anteciparam a medida que se está a discutir. Outros Estados sequer chegaram a criar os Tribunais de Alçada, de modo que, atualmente, a existência de tais órgãos está restrita a apenas dois Estados da federação, quais sejam São Paulo e Paraná.

3. CONCLUSÃO

Não há como se negar a necessidade da previsão na PEC n.º 29/2000 da regra reorganizatória dos Tribunais estaduais inferiores que vem a suprimir os Tribunais de Alçada da estrutura do Judiciário, incorporando os órgãos existentes aos Tribunais de Justiça. Seja pelo evidente cotejo com a finalidade mesma da reforma do Judiciário, proposta consubstanciada no incremento de eficiência na prestação jurisdicional aos cidadãos, seja pela inexistência de inconstitucionalidade na via eleita.

Conclui-se não haver óbice constitucional à extinção dos Tribunais de Alçada através de Emenda à Constituição Federal, motivo pelo qual pode constar na proposta de reforma do Judiciário em discussão tal previsão.

Por tudo isso, sugere-se a reinclusão da proposta de extinção dos Tribunais de Alçada no texto da Proposta de Emenda Constitucional de n.º 29 de 2000.
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¹Parecer acerca da constitucionalidade da extinção dos Tribunais de Alçada apresentado para embasamento da proposta de inclusão da matéria na PEC 29/2000, que trata da Reforma do Judiciário.

²Agradeço à advogada Alessandra Ferreira Martins, responsável pelo Departamento de Pesquisa do Escritório Clèmerson Merlin Clève Advogados Associados, pela colaboração no processo de elaboração do presente estudo.

³CLÈVE, Clèmerson Merlin. Tribunal Regional Federal do Paraná. Criação através de Emenda Constitucional. Possibilidade. Revista Jurídica da UNED. Edição comemorativa, 2003, p. 13.

⁴MORAES, Alexandre. Direito Constitucional, 9.º ed., São Paulo: Atlas, 2001, p. 255.

⁵HORTA, Raul Machado. Direito Constitucional, 3.º ed., Belo Horizonte: Del Rey, 2002, p. 69.

⁶"A Constituição de 1988 consagrou o poder de auto organização dos Estados, Distrito Federal e territórios, mas limitou a sua autonomia organizacional. O art. 18 determina a obrigatoriedade da organização político-administrativa da República Federativa do Brasil moldar-se aos termos da Constituição. Além desse artigo há outros princípios constitucionais que indicam os mandamentos a serem observados pelos Estados (...)

A Constituição dos Estados também exige destes a observância de normas de organização, que preordenam a sua atuação. Em vários dispositivos constitucionais, encontram-se princípios impostos aos Estados, que evidenciam a limitação da autonomia dos Estados-membros, à medida que se impõe de forma imperativa ao poder constitucional local." MORBIDELLI, Janice Helena Ferreri. Um novo pacto federativo para o Brasil. São Paulo: Celso Bastos Editor, 1999, p. 206.

⁷EMENTA: Paraná. Constituição Estadual. ADCT. Criação de Novos Tribunais. Extensão do poder constituinte da Assembléia Legislativa local. Suspensão cautelar. O relevo jurídico do tema suscitado evidencia-se pela singular circunstância de que o poder constituinte do Estado Membro traduz função jurídica necessariamente sujeita aos condicionamentos normativos postos pela Constituição Federal. É na Constituição Federal que se localiza a fonte jurídica do poder constituinte do Estado Membro (Raul Machado Horta). Esta Corte tem concedido a suspensão liminar de atos normativos impugnados em ações diretas - como a presente - onde se discute o tema do autogoverno da Magistratura e o exercício do poder de criar, alterar ou extinguir Tribunais locais sem o necessário concurso do Tribunal de Justiça. ADIMC 161/PR. Relator: Ministro Célio Borja. Julg: 11.12.89. Tribunal Pleno. Diário de Justiça da União, 23.2.90, p. 1235, v. 1570-01, p. 19.

⁸Constituição Federal: "Art. 25 Os Estados organizam-se e regem-se pelas Constituições e leis que adotarem, observados os princípios desta Constituição."

⁹CINTRA, Antonio Carlos de Araújo; GRINOVER, Ada Pellegrini; DINAMARCO, Cândido Rangel. Teoria Geral do Processo, 17.º ed., São Paulo: Malheiros, 2001, p. 175.

¹⁰"Art. 96. Compete privativamente:

II - ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores e aos Tribunais de Justiça propor ao Poder Legislativo respectivo, observado o disposto no art. 169:

c) a criação ou extinção dos tribunais inferiores."

¹¹O Supremo tribunal Federal já decidiu que "o modelo estruturador do processo legislativo, tal como delineado em seus aspectos fundamentais pela Carta da República, impõe-se enquanto padrão normativo de compulsório atendimento, à observância incondicionada dos Estados-Membros." ADIMC 1254/RJ. Relator: Min. Celso de Mello. DJU 18.8.1995, p. 24894, v. 1796-01, p. 158.

¹²ADIn N. 142-6 - Rel. Min. Ilmar Galvão. Plenário 19/06/1996 - Acórdão DJ 6.9.1996.

¹³ADIn 366-MA - Rel. Min. Octavio Gallotti - Informativo STF n. 50. "EMENTA: Aumento do número de cargos de Desembargadores e criação de Tribunal de Alçada. Medidas dependentes de proposta do Tribunal de Justiça (art. 96, II, b e c da Carta Federal), sendo, assim, inconstitucionais quando editadas independentemente daquela iniciativa, pela Constituição estadual". DJ 07/052/1997 - Informativo STF n. 59.

¹⁴Deferida medida cautelar requerida em ação direta ajuizada pelo Governador do Espírito Santo, para suspender a execução e aplicabilidade das Resoluções ns. 26/94, 15/97 e 16/97, do Presidente do Tribunal de Justiça do Estado do Espírito Santo, que incluiu na remuneração referente a determinados cargos (omissis), uma verba de representação correspondente a 40% do valor global. Ponderou-se que a competência privativa dos tribunais de justiça para a iniciativa de leis que disponham sobre a remuneração de seus servidores (CF, art. 96, II, b) não permite que os tribunais fixem, por via de resolução, vencimentos ou vantagens a seus membros ou servidores. ADInMC 1.732-ES - Rel. Min. Néri da Silveira - Informativo STF n. 97. - g.n. - Ver também: ADIn n. 1396-3 - Rel. Min. Marco Aurélio. Ementa: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - OBJETO - DECRETO. Uma vez ganhando o decreto contornos de verdadeiro ato normativo autônomo, cabível é a ação direta de inconstitucionalidade. Precedente: Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 1.590/SP, Plenário, Relator Ministro Sepúlveda Pertence, com aresto veiculado no Diário da Justiça de 15 de agosto de 1997. REMUNERAÇÃO - SERVIDORES PÚBLICOS - TETO CONSTITUCIONAL - NORMA DE REGÊNCIA. A teor do disposto no inciso XI do artigo 37 da Constituição Federal, cumpre à lei fixar o limite máximo e a relação de valores entre a maior e a menor remuneração dos servidores públicos. Descabe substituir o diploma referido no inciso XI do artigo 37 da Constituição Federal, ou seja, a lei em sentido formal e material, por decreto emanado do Poder Executivo. PESSOAL - DESPESAS - LIMITE - ADEQUAÇÃO. Não se há de promover redução de vencimentos visando a harmonizar a despesa total com pessoal ativo e inativo da União com certo teto. Precedentes: Agravos Regimentais em Agravo de Instrumento nºs 178.072/MG e 192.870/MG, Segunda Turma, ambos de minha lavra, com acórdãos veiculados no Diário da Justiça de 9 de maio de 1997 e 6 de fevereiro de 1998, respectivamente. - g.n.

¹⁵Constituição do Estado do Rio de Janeiro: "Art. 118 - As leis complementares serão aprovadas por maioria absoluta e receberão numeração distinta das leis ordinárias. Parágrafo único - Considerar-se-ão leis complementares, entre outras previstas nesta Constituição. X - Lei Orgânica da Polícia Civil."

¹⁶Constituição Federal: "Art. 144 Omissis § 7º A lei disciplinará a organização e o funcionamento dos órgãos responsáveis pela segurança pública, de maneira a garantir a eficiência de suas atividades."

¹⁷ADIn 2314 - Rel. Min. Joaquim Barbosa - Plenário , 25.4.2001 . - Acórdão, DJ 8.6.2001. Circulado em 11.6.2001.
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