PPP, solidariedade e controle social

Cesar A. Guimarães Pereira*

O sistema para as parcerias público-privadas previsto no PLC nº 10, em tramitação no Senado Federal, especialmente no que se refere à consagração legislativa de modos e critérios para o pagamento de toda ou parte da remuneração do concessionário pelo Poder Público, pode configurar um avanço importante em termos de realização da solidariedade social (art. 3^o, I, da Constituição) - além de estabelecer mecanismo importante de controle social dos mecanismos de concretização dessa solidariedade.

Discute-se, no âmbito da doutrina acerca das concessões de serviço público, a solução a ser dada ao problema das tarifas sociais ou beneficiadas. Admite-se, de um lado, que é necessário, para a realização da dignidade da pessoa humana (base da noção de serviço público), que certas categorias de usuários paguem tarifas reduzidas ou mesmo sejam delas isentas, caso contrário não teriam acesso ao serviço. No entanto, debate-se sobre como realizar o custeio de tais tarifas beneficiadas - ou seja, sobre quem deve suportar a diferença entre o custo efetivo do serviço e a tarifa cobrada de tais categorias de usuários. Uma proposta, defendida por MARÇAL JUSTEN FILHO¹, baseia-se na aplicação da noção de capacidade contributiva às tarifas², de modo que haveria tarifas redistributivas: as categorias mais abastadas - o que se revelaria pela intensidade ou pelo perfil do consumo - suportariam tarifas mais elevadas, que subsidiariam (em uma espécie de subsídio cruzado) as tarifas beneficiadas de outras categorias. Desse modo, a solidariedade se realizaria de modo imediato e interno ao próprio serviço concedido.

A alternativa seria adotar os instrumentos tributários (basicamente os impostos) para atingir a capacidade contributiva, abastecendo o Estado dos recursos necessários para, ele próprio, subsidiar as tarifas.³ Desse modo, a realização da solidariedade dar-se-ia de modo indireto, não internamente ao serviço concedido, mas pela alocação de recursos públicos. Essa alternativa corresponde de modo mais estrito à configuração constitucional do poder de tributar. Um usuário das categorias atingidas pela tarifa redistributiva poderia invocar seu direito fundamental de ter a sua capacidade contributiva afetada apenas pelos instrumentos previstos na Constituição (impostos nominados, instituídos por lei não-retroativa e que obedeça a anterioridade, ou impostos inominados criados por lei complementar da União).

A vantagem da opção pela realização interna da solidariedade, por meio de tarifas redistributivas, relaciona-se com a sua efetividade. A receita resultante da cobrança de tais tarifas mais elevadas é diretamente vinculada ao custeio das tarifas beneficiadas, o que impede a sua utilização para outro fim. Além disso, o controle social nos serviços concedidos é mais presente e eficaz que o controle social (possível, mas não usualmente praticado) da alocação de recursos públicos. O problema da alternativa de se adotar os instrumentos tributários está no risco de perenização da falta de destinação adequada dos recursos, que ingressam nos cofres públicos e não são de fato utilizados para a realização da solidariedade no que se refere aos serviços em questão.

O regime da PPP traz um novo perfil para esse tema. Pode ser uma inovação fundamental para assegurar a realização da solidariedade, mesmo que não se adote o sistema de tarifas redistributivas. Ao prever (a) a possibilidade de custeio total ou parcial dos serviços pelo Poder Público e (b) mecanismos de vinculação de recursos públicos a esse custeio, o projeto federal elimina o problema fundamental existente na opção tributária de realização da solidariedade. É possível, por essa via, assegurar que os recursos públicos, de origem tributária, necessários à concretização da solidariedade atingirão efetivamente o seu destino.

Por outro lado, ao adotar o regime de concessão, a PPP incorpora as construções já existentes sobre controle social. Assim, os organismos institucionais (como o Ministério Público), os órgãos de controle e regulação (agências reguladoras e Tribunais de Contas) e as entidades representativas de usuários, assim como os próprios usuários individuais, passam a interferir de modo mais efetivo na verificação dessa destinação.

Essa é uma grande virtude do projeto federal das PPPs. Assegura que a adoção dos instrumentos constitucionais tributários para a captação da capacidade contributiva não resultará na frustração do objetivo de realização concreta da solidariedade no âmbito de cada serviço público.

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¹ Teoria geral das concessões de serviço público, Dialética, 2003, p. 377. Segundo o doutrinador, isso exigiria previsão legal específica.

² Orientação, aliás, que o Supremo Tribunal Federal vem tendendo a admitir em relação às taxas.

³ Naturalmente, o subsídio público das tarifas exige uma avaliação política e ideológica anterior, ligada à alocação de recursos públicos. Diante da limitação de capacidade financeira (a chamada reserva do possível), o Estado - não a Administração, mas toda a sua estrutura normativa e concreta, incluindo a Constituição e o Poder Legislativo - deve optar por alocar os recursos do modo mais eficiente. Deverá perguntar-se, p. ex., se o modo mais adequado de realizar os valores constitucionais consiste em subsidiar a tarifa de pedágio ou assegurar transporte coletivo mais eficiente e barato. Ou ambos, cada qual de modo parcial. O subsídio público para as tarifas - ou mesmo o subsídio cruzado, interno ao serviço - pressupõe uma decisão consciente sobre esse ponto.
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* Advogado do escritório Justen, Pereira, Oliveira & Talamini - Advogados Associados

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