Tribunal de Contas: evolução e importância para o Estado democrático

Silvana Maria da Silva Telles*

Todos os dias se têm conhecimento de denúncias através da imprensa e dos noticiários sobre irregularidades na aplicação das verbas públicas em nosso país.

A questão tornou-se tão freqüente na administração que não causa mais espanto, caracterizando-se tão, somente, como mais um caso de uso indevido do dinheiro público. Infelizmente, a prática deste fato põe em risco a segurança e a credibilidade do Estado em relação à sociedade.

No Estado democrático de direito que vivemos é da maior importância o controle das contas públicas para resguardar a existência e manutenção do próprio Estado, e garantir os direitos fundamentais dos cidadãos.

Daí, a exigência de um órgão que assegure a efetiva e regular gestão dos recursos em defesa da sociedade, e com a finalidade de preservar a moralidade da Administração Pública.

Como muito bem explicita João Barbalho, "o Tribunal de Contas foi instituído nos sistemas democráticos de governo para acompanhar com exatidão a prestação e tomada de contas, indeclinável exigência do sistema político e condição essencial da regularidade do serviço financeiro". Constituição Federal Brasileira. Rio de Janeiro, 1966.

Historicamente, a origem do Tribunal de Contas no Brasil, segundo Agenor de Roure encontra-se no Conselho da Fazenda, criado pelo Príncipe Regente D. João VI, em alvará de 28 de julho de 1808. Mesmo sem ter as características de órgão de controle, podemos considerar como marco desse processo de criação de um órgão responsável pela fiscalização e controle das finanças públicas. Apesar de, no período colonial serem criadas Juntas das Fazendas das capitânias e a Junta da Fazenda do Rio de Janeiro com jurisdição em Portugal.

Em 1826, outras tentativas de criação existiram no Império com os projetos de Felisberto Caldeira Brant e José Inácio Borges, ambos senadores pelas Províncias de Alagoas e Pernambuco, e em 1845 pelo Ministro do Império, Manuel Alves Branco. Com o Decreto nº 294, de 20 de novembro de 1850, a Reforma Itaboraí também reitera a preocupação com a criação do Tribunal do Tesouro.

Mesmo com todos os esforços, é no primeiro ano da República que a idéia se concretizou com a iniciativa de Rui Barbosa, ministro da Fazenda, no Governo Provisório, e a redação do Decreto 966-A, de 07 de novembro de 1890, criando o Tribunal de Contas. Rui entendia que

"O primeiro dos requisitos para a estabilidade de qualquer forma de governo constitucional está em que o orçamento deixe de ser uma simples combinação especiosa como mais ou menos tem sido sempre entre nós, e revista o caráter de realidade segura, solene, inacessível a transgressões impunes. [...] É, entre nós, o sistema de contabilidade orçamentária defeituoso no seu mecanismo e fraco na sua execução. O Governo Provisório reconheceu a urgência inevitável de reorganizá-lo; e acreditar haver lançado os fundamentos para essa reforma radical com a criação de um Tribunal de Contas, corpo de magistratura intermediária à administração e à legislatura que, colocado em posição autônomo, com atribuições de revisão e julgamento, cercado de garantias contra quaisquer ameaças,possa exercer as suas funções vitais no organismo constitucional, sem riscos de converte-se em instituição de ornato aparatoso e inútil."
Obras Completas de Rui Barbosa (OCRB), vol.18, tomo 3, 1891, p.361. Trecho do artigo "Tribunal de Contas". ??

Mas, o Decreto nº 966-A não foi regulamentado, em virtude da saída de Rui Barbosa do Ministério da Fazenda. Com a promulgação da 1ª Constituição republicana, de 1891, ficou mantido o tribunal e, a sua instalação apenas aconteceu, em 17 de janeiro de 1893, na presidência de Floriano Peixoto, com a ação do ministro Serzedelo Correia, titular da pasta da Fazenda.

Os modelos clássicos do Tribunal de Contas estão consagrados nos sistemas francês, italiano e belga. O sistema francês de fiscalização orçamentária, as contas são examinadas a posteriori. A responsabilidade dos atos recai unicamente nos funcionários pagadores, não respondendo os ordenadores de despesas pelas conseqüências de pagamento indevido. O órgão fiscalizador está limitado a atestar a ocorrência comunicando, depois, o fato ao Parlamento para apuração das responsabilidades. O sistema italiano se baseia no exame a priori, os atos da despesa são examinados sob o ponto de vista da legalidade, possuindo o direito de usar o veto absoluto. Neste caso, o Tribunal de Contas é órgão auxiliar do governo e possui atribuições administrativas de controle e atribuições jurisdicionais. O sistema belga distingue-se pelo exame prévio com veto relativo e registro sob protesto. Consagrando o exame prévio das contas, escapa da rigidez do veto absoluto, mas, sem descuidar-se da fiscalização.

Aqui, no Brasil, o Tribunal de Contas utilizou aspectos de cada um dos três sistemas, enfatizando a união do sistema italiano e belga, ao incorporar exame prévio, exame posteriori, veto absoluto e veto relativo com registro sob reserva.

De modo que, se reveste de natureza administrativa e contábil; a sua competência se restringe as contas e aos institutos, baseando-se no exame de sua perfeição, exatidão e legalidade. Possui atribuições opinativas, verificadoras, de assessoramento e jurisdicionais administrativas; não desempenhando jurisdição penal, nem civil, pois não julga. É reconhecido como uma instituição administrativa e política; não se encontra entre os órgãos do Poder Judiciário, nem do Poder Legislativo. Objetivamente, é órgão auxiliar de controle externo da administração financeira e orçamentária.

A Constituição de 1891, no seu art. 89 diz é instituído um Tribunal de Contas para liquidar as contas da receita e despesa e verificar a sua legitimidade, antes de serem prestadas ao Congresso.

Ao indicar a forma de escolha dos seus membros, estabeleceu-lhes a garantia da vitaliciedade e, não determinou a sua função fiscalizadora da execução do orçamento e das finanças públicas.

Mais tarde, Rui faz critica por entender que a Constituição deveria dizer é mantido um Tribunal de Contas para liquidar as contas da receita e despesa e verificar a sua legitimidade, antes de serem prestadas ao Congresso. Uma vez que, a sua criação ocorreu por força do decreto nº 996-A.

Antes que a Constituição o perfilhasse, no art. 89, o Tribunal de Contas existia pelo Decreto n. 966 A, de 7 de novembro de 1890, expedido pelo Governo Provisório. Ao deixar a pasta o primeiro ministro Republicano da Fazenda (Rui Barbosa) estava, até, quase concluído o regulamento, que devia presidir à sua inauguração, aguardando apenas a última lima. Este ato, indubitavelmente legislativo, foi, de mais a mais, duas vezes ratificada pelo Congresso, nas leis n. 23, de 30 de outubro, e n. 26 de 30 de dezembro de 1891. O decreto n. 966A autorizava o governo a expedir regulamento, desenvolvendo a competência, especificando as atribuições, e estipulando os vencimentos do pessoal. A lei n. 26 prescreveu que esse regulamento seria submetido à aprovação do Poder Legislativo.

Obras Completas de Rui Barbosa (OCRB). vol. 20, tomo 2, 1893, p.314. Trecho do artigo "O Tribunal de Contas".

Segue dizendo que

Não é o Tribunal de Contas criação de ordem legislativa; é uma instituição constitucional da mesma importância dos outros órgãos pelos quais a nossa Constituição buscou assegurar o exercício afetivo das garantias de moralidade e justiça do sistema republicano.

Obras Completas de Rui Barbosa (OCRB). vol. 40, tomo 5, 1913, p. 50. Trecho do discurso "O Negócio da Prata".

Mais tarde, a Constituição de 1934, nos artigos 99 a 102 disciplinou o Tribunal de Contas sistematizando as suas funções como órgão de cooperação nas atividades governamentais, ao acrescer julgar as contas dos responsáveis por dinheiro ou bens públicos ressaltou o elemento judiciário que possuía em razão de sua composição e garantia vitalícia dos seus membros. Sendo assim, órgão do Poder Judiciário e, também, do Poder Legislativo.

A Constituição de 1937 caracterizou-se como um retrocesso das instituições democráticas e do direito constitucional do país. Mesmo não tendo um funcionamento normal, manteve o Tribunal de Contas mais como órgão de assessoramento do presidente da República do que como uma instituição fiscalizadora orçamentária e financeira.

A Constituição de 1946 restabeleceu a de 1934 e, nos seus artigos 76 e 77 o legislador dirimiu qualquer dúvida ao outorgar-lhe competência para acompanhar e fiscalizar diretamente, ou por delegações criadas em lei, a execução do orçamento, julgar as contas dos responsáveis por dinheiros e outros bens públicos e acrescentou as dos administradores das autarquias. Manteve a configuração dos contratos perfeitos e acabados pela obrigatoriedade do registro e no caso de negação, a suspensão da execução, até o pronunciamento do Congresso Nacional. Conservou a exigência do registro prévio ou posterior, de acordo com a definição legal.

A Constituição de 1967, nos artigos 71 a 77, reduziu a autonomia do Tribunal de Contas ao conceder uma configuração bipartida, ou seja, dividindo-lhe em controle externo pelo Congresso Nacional e o controle interno do próprio Executivo, que passou o presidente da República de fiscalizado a fiscalizador; sendo fiscal se si próprio. A Corte continua desempenhando as funções de órgão auxiliar do Poder Legislativo para o controle da administração financeira e orçamentária mas, as suas atribuições se limitam a mera auditoria. A sua competência foi mantida sem qualquer restrição até que a partir da Emenda Constitucional nº1, de 1969, sistematizando-se com a Emenda nº7, de 1977, a competência ficou limitada à esfera da auto-administração e ao âmbito da fiscalização do orçamento e finanças; a elaboração do seu regimento interno e a iniciar processos legislativos, no que diz respeito à criação ou à extinção dos cargos e fixação de vencimentos, para seus serviços e auxiliares. O Tribunal serve apenas de simples instrumento de auditoria, sem qualquer autoridade de decisão.

A Constituição de 1988 ampliou a esfera de sua atuação quando dispõe no texto constitucional sobre sua organização e atividades inerentes à sua natureza e à sua posição, em relação aos outros poderes do Estado.

O Tribunal de Contas órgão de relevância constitucional, não foi criado pela Constituição, sua posição perante os demais poderes não lhe confere a denominação de poder e, não se inclui entre os Poderes do Estado.

Órgão independente, auxiliar e de orientação do Congresso Nacional, praticando atos de natureza administrativa, no que diz respeito à fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, tendo em vista os princípios de legalidade, legitimidade e economicidade na fiscalização da aplicação das verbas públicas.

Assim é que, como órgão público de controle externo, possui poder jurisdicional na totalidade do território nacional em matérias de suas competências.

É órgão fiscalizador auxiliar dos poderes nas esferas federal estadual e municipal e, também, de acordo com o art. 74, parágrafo 2º, da CF, qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União.

Seu âmbito de ação não está restrito apenas ao papel de fiscal desempenhando, também, uma função educativa e moralizadora, para a melhor gestão do bem público.

O Tribunal de Contas, instituição constitucional, tão importante quanto os poderes de Estado que sentencia sobre os assuntos mais graves do país, tem as suas decisões não vinculadas a estes poderes e, não possui a função da jurisdição judicial, ou seja, de dizer o direito com força de coisa julgada. Suas decisões podem ser revistas pelo Poder Judiciário.

A trajetória do Tribunal de Contas em nossas Cartas constitucionais reflete sua evolução ao longo destes 115 anos de República e, mostra que apesar de seu papel de controlador e fiscal das contas públicas, não impede escândalos e desvios.

É necessário, um reexame para avaliar os mecanismos para uma administração moralizadora e econômica. Carecemos de reformas institucionais para melhor controle de eficiência e integridade da administração pública no Brasil na gestão do bem que é de uso de todos.
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* Membro da Fundação Casa de Rui Barbosa

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