O problema das favelas - instrumentos de política urbana

Luiz Felipe Hadlich Miguel*

Muito tem me preocupado o problema das favelas nos grandes aglomerados populacionais urbanos brasileiros. Há alguns anos esse problema era restrito às capitais dos Estados. Contudo, com a urbanização desenfreada e desordenada que estamos vivendo, cidades de médio porte tem que conviver com situações semelhantes.

A questão de implementação de políticas urbanas não é tema novo no direito brasileiro. Nos idos das décadas de 60 e 70 muito se discutiu o assunto. A inversão da ocupação populacional, que antes era maior no campo, passou a tomar as cidades. Houve um crescimento desordenado e um adensamento inesperado pelos administradores públicos à época. Até então as questões urbanísticas se resolviam pelo direito de vizinhança e pelo poder de polícia administrativa. As limitações administrativas eram poucas. O caos foi geral.

Esses problemas de ordem urbanística exigiram a criação de instrumentos jurídicos capazes de, ao menos, capacitar suas soluções. E assim o constituinte de 1988 fez, trazendo previsão e autorização expressa, no art. 24, de competência concorrente à União, aos Estados e ao Distrito Federal para legislar sobre direito urbanístico (art. 24, inciso I).

Neste sentido veio o chamado Estatuto da Cidade (Lei n.º 10.257, de 10 de julho de 2001), exatamente para criar instrumentos de política urbana e de atuação urbanística. Esta lei traz inicialmente a disposição de diretrizes gerais, que simplesmente apontam uma direção a ser seguida. Já no art. 4º temos rol dos diversos instrumentos criados, que são explicitados no restante da lei.

Dos diversos instrumentos trazidos pelo Estatuto da Cidade, iremos nos restringir ao exame de apenas dois, pois são os que buscam a solução do problema fundiário e trazem perspectivas de regularização das áreas ocupadas desordenadamente. Contudo, importante ressaltar que, para a intelecção dos diversos instrumentos de política urbana, necessária a existência do plano diretor, tratado no Capítulo III da lei. É o plano diretor que irá determinar exigências fundamentais de ordenação da cidade, definindo se a propriedade cumpre ou não sua função social (art. 39); aprovado por lei municipal, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão urbana (art. 40).

O primeiro instrumento que pretendo tratar é o previsto no art. 4º, inciso V, alínea "j", explicitado no art. 9º - usucapião especial de imóvel urbano. Traz o art. 9º da lei:

Art. 9.º Aquele que possuir como sua área ou edificação urbana de até duzentos e cinqüenta metros quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, utilizando-a para sua moradia ou de sua família, adquirir-lhe-á o domínio, desde que não seja proprietário de outro imóvel urbano ou rural.

O art. 9.º é a transcrição do art. 183 da Constituição Federal, sendo assim sua constitucionalidade perfeita. Atendidos os pressupostos o possuidor poderá requerer, inclusive em juízo (pois enseja direito subjetivo do invasor), a propriedade, visto que o usucapião é forma de aquisição de propriedade.

Mas o instrumento que mais chama atenção e que parece ser o mais indicado para a solução do problema das favelas é o disposto no art. 10. Esse artigo cria a possibilidade do usucapião coletivo, observados os requisitos e pressupostos pelo próprio artigo trazidos. De início cabe uma discussão sobre sua constitucionalidade. Este artigo cria nova forma de usucapião, não prevista na constituição. Desta forma, inovando a ordem jurídica, estaria fugindo da intenção constitucional do usucapião. Todavia, esse argumento é facilmente afastado, pois, da análise sistemática de nossa Carta Magna, extrai-se a vontade constitucional de beneficiar aqueles que estiverem residindo em áreas urbanas, com posse mansa e pacífica, conjugado ao direito social à moradia, expresso no art. 6º da CF. O espírito constitucional foi aplicado na criação do usucapião coletivo, afastando-se assim a sua inconstitucionalidade, apesar de posições diversas encontradas na doutrina.

Por fim, e sem menos importância, instrumento vetado no Estatuto da Cidade e que acabou por ser regulamentado por Medida Provisória (MP 2220/2001), introduz a concessão de uso especial para fins de moradia no ordenamento jurídico brasileiro. É esse instrumento a tentativa de solução do problema das áreas irregularmente ocupadas quanto o titular desta é o Poder Público. Vedação existe para se usucapir imóvel público. Assim, a concessão de uso especial para fins de moradia viria para tapar lacuna até então existente.

De qualquer forma, novamente válida a discussão sobre a constitucionalidade deste instituto. Inicialmente pela forma pela qual foi instituído, via Medida Provisória, que assume caráter de lei federal, e sendo assim só seria aplicada à União, caso contrário estaria ferindo o princípio da autonomia dos entes federados. Se interpretada como norma geral, o que se tem por pouco provável, pois traz comandos de aplicação imediata, o aspecto de perenidade que assume apresenta-se como grave impasse para uma suposta interpretação conforme. A concessão aqui tratada, uma vez realizada pelo poder público, só poderá ser extinta por ocasião de descumprimento de determinados pressupostos, como a alteração do uso do imóvel. Se o concessionário não der causa o poder público fica impedido de ter seu imóvel de volta, transformado assim este instrumento em forma semelhante de usucapião, o que é vedado em imóveis públicos, como anteriormente destacado.

Busquei tratar dos instrumentos jurídicos que mais me parecem adequados à solução dos problemas das favelas no Brasil. Muitas são as questões e divergências doutrinárias neste assunto. De qualquer forma, cabe a nós, operadores do direito, analisar a lei e buscar caminhos adequados para a solução dos problemas que nos são colocados. Os instrumentos existem, basta vontade política para suas aplicações.
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*Advogado da Advocacia Luiz Felipe e Carvalho Filho S/C

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