Morosidade do judiciário e administração democrática

Tiago Cardoso Vaitekunas Zapater*

O Desembargador Mineiro Reynaldo Ximenes Carneiro (Migalhas 1.980 - 10/9/08 - "Magistratura brasileira" - clique aqui) escreveu neste poderoso rotativo excelente artigo sobre as profundas relações entre a Lei Orgânica da Magistratura (clique aqui) e a Reforma do Judiciário. Relação esta que parece um tanto quanto esquecida nos debates.

O presente ensaio tem por despretensioso intuito colaborar com a discussão apresentada pelo ilustre Desembargador. A hipótese central desta reflexão propõe que a falta de processos democráticos na administração dos Tribunais, particularmente na eleição dos membros que compõem a sua cúpula, é fator que pode ser diretamente associado aos problemas de morosidade da estrutura do Poder Judiciário.

No sistema atual, o art. 102 da Lei Orgânica da Magistratura prevê que apenas os desembargadores mais antigos do Tribunal podem se candidatar aos cargos de Presidência, Vice-presidências e Corregedoria e que apenas os membros efetivos do Tribunal podem votar nessas eleições. A aceitação do cargo pelo eleito é obrigatória.¹

Embora o dispositivo date do final do período de ditadura militar e não esteja em perfeita sintonia com a principiologia democrática da Constituição de 1988 (clique aqui), em mais de uma oportunidade o Supremo Tribunal Federal, ainda que de modo oblíquo, ratificou sua legitimidade ao decidir pela inconstitucionalidade de dispositivos regimentais que autorizavam a elegibilidade para os cargos de cúpula de outros membros do órgão especial que não os mais antigos.²

Como se nota, as possibilidades democráticas na administração dos Tribunais são muito restritas. Podem votar apenas os desembargadores (deixando de fora os magistrados de primeiro grau, funcionários e todas outras carreiras jurídicas) e podem se candidatar apenas os desembargadores mais antigos. Ou seja, mesmo que venha a existir alguma competição real entre os candidatos aos cargos de cúpula, os programas de gestão a concorrer são formulados com foco, em tese, apenas no voto dos desembargadores.

Pretende-se apontar algumas prováveis conexões entre esse déficit democrático e problemas associados à morosidade do Judiciário.

O combate à morosidade é tratado hoje como questão de direito fundamental (à razoável duração do processo), assim reconhecido em tratados internacionais e na Constituição Federal, impulsionando diversas reformas no ordenamento processual.

Contudo, ao passo em que o combate à morosidade vem suscitando cada vez mais reformas e propostas de reformas, o ideário democrático é apresentado ainda de forma tímida quando se fala em crise e conseqüente reforma do Judiciário. No contexto do acesso à justiça, a idéia de democracia freqüentemente se limita a legitimar a universalização dos destinatários da prestação jurisdicional, ou seja, universalização do acesso à prestação jurisdicional (o que é um grande avanço), mas não chega a formular um direito de acesso à participação na administração da Justiça.

O máximo que se encontra em termos de democratização da administração da justiça é a sua formulação como um problema de reivindicações de classe - como aquela que levou à obrigatoriedade da eleição de metade dos membros dos órgãos especiais nos Tribunais (pela Emenda n. 45/04 - clique aqui) - e não propriamente como problema associado à própria qualidade da prestação jurisdicional.

É bastante evidente que, quando se fala em aprimoramento do serviço jurisdicional, em especial quanto à morosidade, há uma multiplicidade de causas a serem atacadas. Todas as causas que se possa apontar são, seguramente, indissociáveis. De modo panorâmico pode se ilustrar que, por mais estruturado e equipado que seja o Poder Judiciário, ele jamais será suficientemente eficiente (e justo) para uma sociedade que recorra exclusiva e exageradamente a essa estrutura para demandar solução de todo e qualquer conflito (ou para criá-los). Tampouco servirá um processo célere que não produza resultados justos e estáveis.

Contudo, em que pese à insofismável indissociabilidade das causas, as deficiências econômico-estruturais muitas vezes são apontadas como as principais responsáveis pela morosidade. São também apontadas como imunes a um tratamento por meio de reformas legislativas, já que decorreriam, essencialmente, da falta de recursos financeiros. Alguns recentes estudos vieram a reforçar a idéia de que as deficiências estruturais, ainda que indissociáveis de outras causas, desempenham um papel preponderante na morosidade da prestação jurisdicional, o que é de se esperar em um país em desenvolvimento como o Brasil.

Trata-se, por exemplo, do recente estudo da Fundação Getúlio Vargas e do Centro Brasileiro de Estudos e Pesquisas Judiciais - CEBEPEJ³, que apontou que a maior parte da existência de um processo se passa nos cartórios judiciais, aguardando alguma providência da Serventia e não, como muito se costuma pensar, o cumprimento de um prazo pela parte ou de uma decisão a ser proferida pelo juiz. Em complemento, o relatório anual do Conselho Nacional de Justiça também deu conta de que dos 36,7 milhões de processos que terminaram o ano de 2006 nas prateleiras, 31,9 milhões estão na primeira instância. Em 2006, foram 10,4 milhões de novos processos, 8 milhões julgados e 29,5 milhões de processos acumulados de anos anteriores na primeira instância. Enquanto a taxa média de congestionamento na segunda instância é de 44,84%, na primeira chega a 79,92%.

Ou seja, um problema do qual, no mínimo, já se desconfiava: a falta de recursos, funcionários, treinamento, juízes, equipamento, fóruns, prejudica a prestação jurisdicional no nível mais próximo do jurisdicionado, que é a primeira instância.

E o que isso tem a ver com a democratização da administração da Justiça? Chamamos o leitor para que acompanhe nosso raciocínio.

É competência da presidência dos Tribunais gerenciar a alocação de recursos na esfera administrativa do Judiciário. Contratar, alocar e treinar funcionários, equipamento, instalar varas, etc. Trata-se de uma competência cujas possibilidades são limitadas pela falta de autonomia financeira, mas é certo também que essa falta de autonomia torna ainda mais delicada a situação da gestão desses recursos pela cúpula dos Tribunais. A escassez desses recursos torna mais difícil de legitimar as decisões sobre como e onde utilizá-los.

Muito bem. Tenha-se como exemplo a gestão do Des. Celso Limongi à frente do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo. A imprensa noticia que nela foram criadas 178 varas, das quais 98 para juizados especiais, admitidos 300 magistrados, iniciada a concretização da informatização do Tribunal, retomada a luta política pela autonomia financeira e tudo com o foco primordialmente mantido justamente na necessidade de recursos humanos (funcionários, treinamento, equipamento).

Trata-se da alocação de recursos escassos, conforme uma plataforma política com a qual essa gestão se comprometeu. E aqui começa a ficar clara a relação entre democracia na administração de recursos.

Embora a gestão do Des. Limongi tenha tomado decisões muito coerentes sobre alocação de recursos na esfera do Judiciário, as suas propostas para essa alocação de recursos foram objeto de debate apenas dentro Tribunal, entre os desembargadores que participam do limitado procedimento eleitoral. E aí está o problema: do modo como estruturado, o debate é sempre limitado aos membros do Tribunal e as propostas debatidas serão apenas aquelas formuladas pelos seus membros mais antigos (que podem se candidatar).

E esse é um problema que fica claro na troca da gestão, ocorrida no início desse ano: quais são as propostas da nova gestão? Haverá criação de novas varas? Serão contratados mais funcionários? Como serão alocados os poucos recursos financeiros disponíveis ao Tribunal? O debate fica limitado ao próprio Tribunal, o que não é de se estranhar já que advogados, promotores, procuradores, defensores e o cidadão comum não participam das eleições para a presidência do Tribunal de Justiça.

Pode-se argumentar que grande parte das questões envolvendo o uso desses recursos são questões internas à gestão da carreira dos magistrados, o que tornaria sem sentido a ampla abertura democrática. Mas, nesse contexto, é absolutamente inexplicável que os juízes de primeira instância - que representam grande contingente da magistratura - não participem de nenhuma maneira desse processo eleitoral. Do mesmo modo os funcionários dos cartórios judiciais, que também não têm qualquer participação.

No atual sistema, a eleição da Presidência do Tribunal de Justiça é uma questão atinente estritamente aos membros do Tribunal, vale dizer, os desembargadores. Ou seja, em que pese às melhores intenções das gestões que se sucedem, trata-se de um cargo tido como representativo de uma parcela da classe dos magistrados quando, na verdade, o seu exercício tem projeções relevantes para todos os atores que operam no sistema jurídico.

O economista indiano ganhador do prêmio Nobel e um dos mais influentes intelectuais contemporâneos, Amartya Sen, dedicou grande parte da sua obra à demonstração da necessária correlação entre desenvolvimento econômico e liberdade democrática.⁴ Sen demonstra, por exemplo, que a fome não é, em regra, um problema de falta de comida, mas sim de má-alocação de recursos e de distribuição de alimentos, vale dizer, da atuação de administrações que, pela deficiência de mecanismos democráticos, não se deparam com nenhuma forma de fiscalização eficiente. Fazendo uma apropriação das idéias centrais de Sen, pode-se dizer que as crônicas deficiências estruturais do Judiciário (falta de juízes, funcionários, equipamento, treinamento, etc.) não podem ser desassociadas da precariedade dos mecanismos democráticos inerentes à sua administração.

Não há aqui - e isso deve ficar muito claro - uma insinuação de corrupção, abuso de poder ou desvio de recursos. Nada disso, trata-se sim de constatar que mesmo a melhor das intenções não é suficiente para substituir o debate (e embate) democrático de idéias e propostas. E esse debate pressupõe pluralidade e heterogeneidade dos interesses a serem considerados no jogo democrático.

Enquanto os cargos relativos à administração da justiça (em especial a presidência dos Tribunais) forem tidos como cargos representativos apenas de um grupo (desembargadores) dentro de uma classe (magistrados), é inevitável que a falta de comprometimento democrático (plataformas de gestão, propostas, etc.) seja um óbice à alocação otimizada de recursos nas estruturas organizacionais desse poder.

Na medida em que a possibilidade de concorrer a um cargo de cúpula no Tribunal é tratada como um direito subjetivo apenas dos membros mais antigos, ou seja, praticamente como um privilégio, ficam automaticamente limitadas as alternativas e propostas disponíveis. De outro lado, na medida em que apenas os membros do Tribunal votam nessas eleições, a própria formulação das alternativas tende a ser direcionada aos interesses dos desembargadores.

Não é à toa que sistemas contemporâneos de gestão profissional adotados pela iniciativa privada (em contraposição aos modelos em que o proprietário administra) tendem cada vez mais a uma fórmula tipicamente democrática: elegibilidade de diretores; mandatos periódicos; possibilidade de oposição; fiscalização interna (auditorias internas) e prestação de contas aos acionistas por meio de órgãos externos (auditoria externa).

Há muitos meios de implementar esses procedimentos sem causar distorções de representatividade. O mais evidente - e simples - é a votação por um sistema de colégios, no qual a totalidade de votos dos desembargadores tenha o mesmo peso que a totalidade dos votos dos juízes de primeira instância. A inclusão de toda a magistratura nos procedimentos democráticos relativos à administração da justiça é absolutamente urgente e deve - e pode - ser feita de imediato.

E isso seria apenas o começo.

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¹Diz o art. 102 da LOMAN "Os tribunais, pela maioria dos seus membros efetivos, por votação secreta, elegerão dentre seus juízes mais antigos, em número correspondente ao dos cargos de direção, os titulares destes, com mandado por 2 (dois) anos, proibida a reeleição. Quem tiver exercido quaisquer cargos de direção por 4 (quatro) anos, ou o de presidente, não figurará mais entre os elegíveis, até que se esgotem todos os nomes, na ordem de antigüidade. É obrigatória a aceitação do cargo, salvo recusa manifestada e aceita antes da eleição".

²Nesse sentido, "MAGISTRATURA. Tribunal. Membros dos órgãos diretivos. Presidente, Vice-Presidente e Corregedor-Geral. Eleição. Universo dos magistrados elegíveis. Previsão regimental de elegibilidade de todos os integrantes do Órgão Especial. Inadmissibilidade. Temática institucional. Matéria de competência legislativa reservada à Lei Orgânica da Magistratura e ao Estatuto da Magistratura. Ofensa ao art. 93, caput, da Constituição Federal. Inteligência do art. 96, inc. I, letra a, da Constituição Federal. Recepção e vigência do art. 102 da Lei Complementar federal nº 35, de 14 de março de 1979 - LOMAN. Ação direta de inconstitucionalidade julgada, por unanimidade, prejudicada quanto ao § 1º, e, improcedente quanto ao caput, ambos do art. 4º da Lei nº 7.727/89. Ação julgada procedente, contra o voto do Relator sorteado, quanto aos arts. 3º, caput, e 11, inc. I, letra a, do Regimento Interno do Tribunal Regional Federal da 3ª Região. São inconstitucionais as normas de Regimento Interno de tribunal que disponham sobre o universo dos magistrados elegíveis para seus órgãos de direção". STF, Pleno, ADin n. 3566-DF, rel. Min. JOAQUIM BARBOSA, j. 15.2.2007, por maioria.

³Estudo produzido no ano de 2006 para o Ministério da Justiça - Secretaria de Reforma do Judiciário.

⁴Ver, por exemplo, Desenvolvimento como liberdade, São Paulo: Companhia das Letras, 2000.