Fundamentos históricos da codificação administrativa

Luciano de Oliveira e Silva*

1. O Direito Administrativo antes da Revolução Francesa

Embora o Direito Administrativo, como ciência, seja obra do Estado Francês pós-revolução, como legislação pode ser encontrado desde que as sociedades primevas sentiram a necessidade de proteger a ordem interna, defender o Estado e tutelar os interesses coletivos mais importantes dos cidadãos.

Mesmo diante da realidade da autoridade judiciária e administrativa estarem jungidas a uma mesma pessoa ou órgão, existiam os serviços públicos e, conseguintemente, direitos e deveres entre os agentes do Soberano e os cidadãos¹.

No Direito Romano, podemos encontrar um "direito administrativo" identificado como o Jus Publicum, onde as relações entre Roma e seus cidadãos era estudada por Gaio, Papiniano, Ulpiano, Paulo, Carísio, Calístrato e outros.

Já nas Institutas de Justiniano podemos encontrar normas jurídicas acerca dos terrenos utilizados pelos navios romanos pertencentes ao Senado ou ao Império², o conceito jurídico romano de "praia"³, as coisas comuns a todos (res communes omnium), as construções nas áreas pertencentes ao Senado Romano, etc.

Aos poucos, as legislações administrativas romanas foram se multiplicando e começaram a ser aplicadas até mesmo nas colônias fundadas por todo o Império. Todavia, Roma jamais conheceu um corpo principiológico científico mais complexo que uma simples legislação.

A Idade Média traz consigo a vontade única e absoluta do senhor feudal, dispensando, desta forma, qualquer legislação administrativa. As relações entre cidadãos e Estados eram raríssimas, haja vista a fraqueza do próprio Estado Medieval.

Todavia, este período histórico não foi homogêneo. Ora, justamente na Idade Média surgem os primeiros municípios (burgos). O Conselho de Magistrados foi substituído pelo Colégio dos Homens Livres (Conventus Publicus Vicinorum), com a tríplice função administrativa, policial e judicial. Os povos de origem germânica introduziram o pagamento de tributos pelos munícipes (monera) e a criação de cargos municipais como alcaides, alvacis e almotacéis.

Ao contrário do que comumente poderia se pensar, o Renascimento não nutriu grande interesse pelo Direito Administrativo.

2. O Direito Administrativo como Ciência: contribuição francesa

O Direito Administrativo, como ciência, foi desenvolvido pelo Conselho de Estado francês inicialmente como uma questão processual de se delimitar a esfera da competência da jurisdição administrativa francesa.

Antes da Revolução, o Estado Francês, assim como todos os demais Estados ocidentais, estava mergulhado em um absolutismo que confundia o Estado com a pessoa do próprio Rei. Deste kodo, não existia uma legislação administrativa sistematizada. O Governo Francês era disciplinado timidamente pelas Ordenanças, de Carlos VI, Declaração de Luís XI, Ordenanças de Luiz XII.

Mesmo sob a égide de um Estado Absolutista, houve tentativas de sistematização da legislação administrativa, todas infrutíferas. Podemos citar a La Belle Ordonnance, de 1561, o pedido dods Estados gerais de Blois, de 1576, o código de Henrique IV e as Ordenanças de Luis XIV.

Recém liberto das agruras de um Regime Absolutista, o Estado Francês revolucionário tinha uma visão peculiar acerca da Doutrina da Separação dos Poderes, um dos fundamentos do Estado de Direito Francês, posteriormente adotado pelo Estados Unidos da América do Norte e por todos os demais países do mundo ocidental. Para os franceses, seria deveras incoerente sustentar a Separação dos Poderes da República se o Poder Executivo (Administração Pública) tivesse seus atos subordinados à apreciação do Poder Judiciário.

No período compreendido entre o final do século XVIII e início do século XIX, não de concebia a interferência do Poder Judiciário nas decisões emanadas do Poder Executivo, não somente pelo risco de se comprometer a Separação dos Poderes, como de se manter velhas estruturas do ancien regime suplantado pelo ideais revolucionários.

O conceito de "ato administrativo", que não poderia ser apreciado por outro Poder, foi objeto de um lento processo de teorização por parte de administrativistas franceses, alemães, italianos, espanhóis e portugueses, todos com o objetivo de se estabelecer às bases para o Direito Administrativo moderno. Este conceito foi alçado para a posição central do arcabouço doutrinário do Direito Administrativo do Estado Moderno Liberal, uma vez que o Direito Administrativo tinha o objetivo primaz de disciplinar o "ato administrativo"⁴.

3. A Codificação Administrativa Francesa

A Revolução Francesa trouxe para a pauta do dia Separação dos Poderes, sepultando o velho absolutismo monárquico. De acordo com os ideais revolucionários, um único órgão jamais poderia agregar as funções administrativas, legislativas e judiciárias. Mais ainda, estas três funções, exercidas por três órgãos distintos e iguais, jamais poderiam ser submetidas umas às outras. Este foi o caminho para se tirar dos Tribunais comuns o poder de apreciar questões envolvendo o "ato administrativo".

A primeira cátedra de Direito Administrativo no mundo foi francesa, inaugurada na Universidade de Paris em 1828, e seu primeiro ocupante foi o Barão De Gérando, Ministro de Estado do Governo de Luís XVIII. De Gérando empreendeu a sistematização das leis administrativas francesas. Sua meta era concluir a codificação administrativa de seu país.

Todavia, após exaustivo trabalho, De Gérando chegou à conclusão que o Direito Administrativo jamais poderia ser codificado como os demais ramos do Direito, pois a relação entre a Administração e os cidadãos mudam muito mais rapidamente que qualquer outra relação jurídica. Sua guinada jurídica foi resultado da verificação da mobilidade, uma característica intrínseca à legislação administrativa, variável de acordo com as circunstâncias internas e externas. Para ele, tão logo um código fosse concluído, far-se-ia necessária a confecção de uma nova obra.

Mesmo assim, De Gérando, considerado o pai do Direito Administrativo Francês, em seu trabalho de classificar como incodificáveis as leis administrativas, acabou por codificar 80.000 textos de lei e regulamentos cuidadosamente cotejados no Éléments du Code Administratif. Consciente ou não da importância de seu trabalho, De Gérando realizou, sozinho, a completa codificação administrativa de sua época, construindo um verdadeiro código.

De Gérando foi substituído na Cátedra pelo Conselheiro de Estado Macarel, para quem o ensino do Direito Administrativa deveria ser a explicação do próprio Direito Positivo:

"L'ensemble de toytes ces lois et de tous ces réglements forme le corps du droit administratif; et c'est lá ce que j'ai mission de vous enseigner"⁵.

Outros célebres juristas franceses se lançaram ao estudo da conveniência e possibilidade de se codificar o Direito Administrativo Francês.

Cormenin e Batbie jamais deram qualquer importância ao problema. Chauveau Adolphe, embora não tenha defendido explicitamente a codificação, nunca se alinhou aos seus críticos.Ducrocq lamentava a ausência de uma codificação das leis administrativas, e Léon Aucoc chegou à conclusão que, embora fosse impossível para sua época a construção de um código total, bem poderia ser feito um trabalho de codificação parcial:

"Somente nos inclinamos a crer que seria possível e certamente útil fazer uma espécie de codificação das regras que regem certos serviços públicos para os quais os princípios estão bem cristalizados"⁶.

No século XX, Maurice Hauriou defende a obra codificadora de todos os ramos do Direito, principalmente do Direito Administrativo. Suas palavras se contrapunham a Gaston Jéze, professor de Direito Administrativo da Univesidade de Paris, para quem a codificação de qualquer ramo do Direito impede sua evolução.
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¹ RIBAS, Anônio Joaquim. Direito Administrativo Brasileiro. Rio:1866, p.
² MADRUGA, Manuel. Terrenos de Marinha. Rio, 1928, volume II.
³ O conceito de "praia" teria sido dado por Cícero (litus est quosque maximus fluctus a mari pervenit). Todavia, ele mesmo atribui a conceituação a Aquílio Galo.
⁴ SILVA, Vasco Manuel Pereira da. Em busca del acto administrativo perdido. Coimbra: Almedina, 1995.
⁵ MACAREL, M.L.A. Cours d'Administration et de Droit Administratif professé à la Faculté de Droit de Paris. Paris : Librairie de Jurisprudence de Plon Fréres. 1852.p.30
⁶ AUCOC, Léon. Droit Administratif. Paris : Dunod. 1869. p.27
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*Acadêmico da Faculdade de Direito de Franca