A Rodada Doha e o futuro do Brasil no comércio internacional

Paulo Eduardo Lilla*

Após o fracasso da última Conferência Ministerial da Organização Mundial do Comércio (OMC), em mais uma tentativa de salvar a atual rodada de negociações multilaterais da organização, a chamada "Rodada Doha", indaga-se qual será o futuro do comércio internacional. Enquanto alguns apontam que novos acordos bilaterais e regionais de comércio serão assinados pelos países, confirmando uma tendência crescente nos últimos anos, outros afirmam que haverá uma enxurrada de disputas comerciais no âmbito do Órgão de Solução de Controvérsias da OMC, foro competente para resolver litígios entre os países membros. Por outro lado, há aqueles mais otimistas que acreditam que a Rodada Doha será retomada e concluída.

Entre tantas opiniões e previsões sobre o futuro do comércio internacional, deve-se indagar quais as perspectivas para que o Brasil continue a manter vivas suas intenções de se tornar um grande "global trader" e uma referência no cenário mundial? Devemos frisar que embora o país tenha aumentado seu poder de influência nas negociações internacionais no âmbito da Rodada Doha, consolidando-se como um dos líderes das nações em desenvolvimento, o Brasil responde apenas por aproximadamente 1% do comércio internacional.

Em primeiro lugar, é importante ressaltar que eventual confirmação do fracasso da Rodada Doha será prejudicial para o comércio internacional e para os interesses do Brasil. Ainda que os acordos preferenciais de comércio, sejam eles bilaterais ou regionais, possam ser uma interessante alternativa para garantir um maior acesso a mercados por meio da redução de tarifas aduaneiras, tais acordos jamais resolverão uma questão de extrema importância para o nosso país, qual seja, a redução dos subsídios agrícolas concedidos pelos governos de países desenvolvidos e que distorcem o comércio internacional. Nesse sentido, vale mencionar a atual política agrícola dos EUA, a chamada "Farm Bill", aprovada pelo Congresso norte-americano em 2002, e que resultou no aumento substancial dos subsídios concedidos pelo governo daquele país a produtores agrícolas, em violação aos compromissos dos EUA no âmbito do Acordo Agrícola da OMC, em vigor desde 1995. O tema da redução dos subsídios agrícolas, por ser considerado sistêmico, deve se restringir à OMC, não podendo ser tratado nas negociações bilaterais ou regionais.

Em segundo lugar, privilegiar o comércio regional em detrimento do comércio multilateral, poderá levar ao esvaziamento da OMC, minada pela sobreposição de inúmeros acordos bilaterais e regionais, por meio dos quais os países negociam preferências comerciais mais vantajosas entre si, em detrimento ao comércio com terceiros não participantes. A verdade é que esses esquemas preferenciais, apesar de permitidos pelos acordos da OMC como exceção às regras multilaterais que vedam a discriminação no comércio internacional, podem provocar o efeito "spaghetti bowl" (tigela de espaguete), tão mencionado pelo economista indiano Jagdish Bhagwati, em razão do aumento de desvios de comércio e de guerras comerciais entre blocos econômicos, prejudicando, assim, o sistema multilateral promovido pela OMC

De qualquer forma, ainda que o Brasil venha a optar pela celebração de acordos preferenciais de comércio, o país terá de enfrentar alguns problemas conjunturais. Antes de assinar qualquer acordo, o país deve refletir sobre o que realmente espera do Mercosul, ou o que espera de seus vizinhos, Argentina, Paraguai e Uruguai, sem contar a Venezuela de Hugo Cháves, cujo ingresso no bloco está pendente de aprovação pelo Senado do Brasil e do Paraguai. Assim, cabe indagar como o Brasil pretende negociar acordos com os EUA ou ressuscitar as negociações do acordo inter-regional entre Mercosul e União Européia, sem antes resolver seus próprios problemas com os vizinhos?

As assimetrias econômicas entre os membros do bloco têm provocado constantes crises de relacionamento, especialmente entre o Brasil e a Argentina. Enquanto a nossa indústria soube aproveitar as reformas estruturais promovidas pelo governo nas últimas décadas e segue fortalecida e preparada para enfrentar a concorrência externa, a indústria argentina não logrou o mesmo êxito e continua tendo sua ineficiência sustentada pelo forte intervencionismo estatal e por medidas protecionistas praticadas pelo governo argentino. Não obstante, o governo do Uruguai, insatisfeito com os resultados econômicos do Mercosul, buscou celebrar um acordo bilateral com os EUA, enquanto o presidente eleito no Paraguai tem buscado a revisão do Tratado de Itaipu, para, dentre outras coisas, questionar o preço do excedente de energia vendida por aquele país ao Brasil, pretensão, diga-se de passagem, absolutamente inaceitável.

Ademais, o Mercosul, que nos termos do Tratado de Assunção deveria se tornar um verdadeiro mercado comum, com a livre circulação de bens, serviços, pessoas e capitais, atualmente não passou do estágio de união aduaneira. Assim, considerando o fato de o Mercosul ser uma união aduaneira, ainda que imperfeita, em razão das inúmeras exceções na Tarifa Externa Comum (TEC), significa que a política comercial dos países do bloco deve ser comum, e por essa razão as negociações de novos acordos bilaterais ou inter-regionais deve ser, pelo menos em tese, conduzida de forma conjunta entre seus membros, Brasil, Argentina, Paraguai e Uruguai, sem contar a Venezuela. Os interesses divergentes entre Brasil e Argentina, bem como as assimetrias econômicas existentes entre os dois países, certamente serão um obstáculo a eventuais negociações de novos acordos com terceiros países ou blocos de integração. Acrescente-se que o discurso retórico e populista de Hugo Cháves contra o governo norte-americano poderá prejudicar a negociação de um eventual acordo com os EUA, caso o ingresso da Venezuela no Mercosul venha a ser confirmado. Por outro lado, não podemos esquecer que o ingresso da Venezuela poderá resultar no aumento das nossas exportações para aquele país.

Dessa forma, tendo em vista o engessamento que os problemas intra-bloco provocam sobre a capacidade do Brasil de negociar novos acordos comerciais, não seria o caso de se repensar o Mercosul? Não seria o caso de modificar a estrutura jurídica do Mercosul para fazê-lo deixar de ser uma união aduaneira, extinguindo a TEC, e transformá-lo em uma simples zona de livre comércio, de modo a permitir que o Brasil negocie individualmente acordos comerciais com outros países? Essas questões deveriam ser debatidas entre governo e indústria, pois somente assim será possível consolidar um entendimento comum sobre o interesse nacional, que é (ou deveria ser) o que de fato impulsiona as demandas brasileiras nos foros de negociações internacionais.

Finalmente, uma última conseqüência deve ser levada em consideração sobre um possível fim da Rodada Doha. Embora alguns afirmem que esse fato resultaria em uma enxurrada de novas disputas no Órgão de Solução de Controvérsias da OMC, sabemos que nesse tipo de processo são os interesses da iniciativa privada, traduzidos em interesse nacional, que são levados pelos países para o litígio. É a iniciativa privada, inclusive, que acaba, muitas vezes, arcando com os elevados custos desses processos. O problema é que, além de custosas, essas disputas são demoradas e os países desenvolvidos podem acabar não implementando eventuais decisões que lhes sejam desfavoráveis, optando por suportar uma possível retaliação da parte que "venceu" a disputa. Essa retaliação, que se opera mediante a suspensão de concessões no âmbito dos acordos da OMC, pode até funcionar em algumas situações para forçar o cumprimento da decisão, mas se o país em questão tiver poderio econômico suficiente para suportar a retaliação, poderá optar por não cumprir a decisão.

Essa fragilidade do sistema pode ser verificada em alguns casos levados à OMC, tais como a recente disputa na qual o Brasil questionou os subsídios agrícolas concedidos pelo governo norte-americano aos produtores de algodão. O processo foi iniciado em 2002, ainda durante o governo FHC, e até hoje não foi concluído, embora o Órgão de Apelação da OMC tenha confirmado a "vitória" do Brasil. Atualmente, o governo brasileiro está solicitando ao Órgão de Solução de Controvérsias da OMC autorização para retaliar os EUA. A pergunta que se impõe é se os EUA cumprirão a decisão ou suportarão uma eventual retaliação brasileira? Caso os EUA optem por não implementar a decisão da OMC e suportar a retaliação, como ficam os produtores brasileiros de algodão que patrocinaram a disputa promovida pelo governo do Brasil?

As perguntas são muitas e as respostas são indefinidas. Mas a verdade é que a conclusão da Rodada Doha, no curto prazo, ainda é a melhor alternativa para o Brasil, pois poderá resultar no aumento das exportações agrícolas brasileiras, sobretudo de etanol, para os mercados europeu e norte-americano, na redução, ainda que tímida, dos subsídios concedidos pelos governos de países desenvolvidos aos seus produtores agrícolas nacionais, além da eliminação total dos subsídios às exportações, único tema de consenso entre os membros da OMC.

Se realmente a Rodada Doha acabar não sendo concluída, caberá ao Brasil buscar resolver seus problemas com a Argentina no Mercosul, refletir sobre a conveniência do ingresso da Venezuela no bloco e, possivelmente, retomar as negociações inter-regionais entre o Mercosul e a União Européia, embora essa seja uma possibilidade ainda distante.

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*Professor da Escola de Administração de Empresas de São Paulo da Fundação Getúlio Vargas (FGV/EAESP), Mestre em Direito Internacional, vice presidente da SOCEJUR - Sociedade de Estudos Jurídicos