O Projeto de Lei nº 3.337/04
Marcelo Viveiros de Moura e Francisco Werneck Maranhão
Seja pela gritante carência de meios de escoamento da nossa produção agrícola, seja pela falta de saneamento básico para atendimento de enormes contingentes populacionais, ou ainda pelo alto custo da energia elétrica e sua distribuição ineficiente pelo território nacional, é evidente que o desenvolvimento do nosso País depende, necessariamente, de vultosos investimentos em infra-estrutura.
quinta-feira, 8 de julho de 2004
Atualizado em 7 de julho de 2004 11:26
O Projeto de Lei nº 3.337/04
Marcelo Viveiros de Moura
Seja pela gritante carência de meios de escoamento da nossa produção agrícola, seja pela falta de saneamento básico para atendimento de enormes contingentes populacionais, ou ainda pelo alto custo da energia elétrica e sua distribuição ineficiente pelo território nacional, é evidente que o desenvolvimento do nosso País depende, necessariamente, de vultosos investimentos em infra-estrutura. Tais investimentos, sempre sujeitos a um prazo de amortização muito longo, podem ser realizados com recursos públicos ou privados. Num país como o Brasil, em que os recursos públicos são cada dia mais escassos e as necessidades são extensas, espera-se que sejam criadas condições favoráveis e que investimentos em infra-estrutura sejam realizados pela iniciativa privada.Nesse sentido, é fundamental que o Estado busque a criação de um ambiente regulatório adequado à realização de investimentos privados em projetos de infra-estrutura, o que só pode ser alcançado mediante o estabelecimento e manutenção de regras claras, estáveis, imunes a influências políticas e que incentivem o pronto e integral cumprimento dos contratos por suas partes, sejam públicas, sejam privadas. É preciso que se diga que o modelo de regulação com base em regras claras e estáveis não tem foco apenas no investidor, como querem alguns. O objetivo primordial de um marco regulatório estável é a proteção do usuário ou consumidor que, na ausência de investimentos na ampliação da oferta de serviços essenciais, ou na melhoria de sua qualidade, fica fadado a conviver eternamente com a carência de serviços e com todas as dificuldades resultantes dessa carência.
A nosso ver, o atual Governo Federal demorou muito (e talvez tenha demorado demais) para compreender que quem ganha com um marco regulatório estável, e com a independência das agências reguladoras, é o usuário dos serviços essenciais, e não os investidores. Desde a sua posse, o novo Governo vem fazendo fortes críticas ao modelo regulatório vigente, em especial à independência das agências reguladoras, e prometeu medidas que, na visão do Governo, passariam a privilegiar os direitos dos usuários. No entanto, todas as medidas tomadas pelo Governo até aqui parecem ter surtido efeito diametralmente oposto ao pretendido, servindo apenas para criar um clima de insegurança e instabilidade que impede que novos investimentos sejam feitos no setor de infra-estrutura e prejudica o consumidor.
Nesse contexto, ganha especial relevância o Projeto de Lei nº 3.337/04 que dispõe sobre a gestão, a organização e o controle social das agências reguladoras. Apesar das inúmeras críticas de que tem sido alvo, o fato é que o Projeto tem sido visto por alguns como um "avanço" do arcabouço jurídico que dispõe sobre as agências reguladoras. Se o compararmos com o posicionamento defendido pelo Governo tempos atrás, e especialmente com qualquer uma de suas versões anteriores, o Projeto nº 3.337/04, sem dúvida alguma, representa algum avanço. Por outro lado, se analisarmos o impacto que esse Projeto trará para setores hoje em dia já plenamente regulados, como o setor de telecomunicações, por exemplo, o resultado é um franco e inegável retrocesso, como se verá a seguir.
Diversos problemas pontuais têm sido analisados e amplamente debatidos pelos estudiosos da matéria mas, a nosso ver, o grande problema do Projeto nº 3.337/04 é que o Projeto reflete com muita clareza a indefinição do atual Governo quanto à questão da independência das agências e o papel que deve ser exercido pelo Poder Executivo no exercício das funções de Estado regulador, indefinição que subsiste mesmo após tantos meses de exaustivas discussões na Casa Civil.
Se, de um lado, o Projeto não pretende revogar expressamente os dispositivos das leis próprias que conferem às agências reguladoras independência em relação ao Poder Executivo, de outro lado estabelece como obrigatória a celebração de um contrato de gestão entre as agências e os ministérios setoriais. O contrato de gestão, nos termos delineados pelo Projeto nº 3.337/04, longe de "aperfeiçoar o acompanhamento da gestão, promovendo maior transparência e controle social", o que poderia ser atingido por meio da definição de critérios objetivos de avaliação da regulação exercida pelas agências (tarefa que é relegada à regulamento posterior, a ser elaborado e editado pelo Executivo), coloca em xeque a independência das agências. Além disso, a constitucionalidade da celebração de contratos de gestão nos termos propostos, é passível de questionamentos (em especial no caso da ANATEL, criada pela Lei nº 9.472/97), que encontram fundamento no fato de que o Projeto não dispõe sobre as matérias discriminadas nos incisos do parágrafo 8º do Artigo 37 da Constituição Federal, como de outra forma deveria fazer. Essa possibilidade de questionamento, por si só, já é prejudicial na medida em que provoca ainda mais insegurança e instabilidade regulatória.
Da mesma forma, onde estava clara a repartição de competências entre Poder Executivo e agência reguladora (eminentemente no caso da ANATEL), o Projeto pretende confundir as regras que tratam dessa repartição, inserindo na Lei nº 9.472/97 disposição que prevê a competência do Executivo para "expedir normas quanto à outorga dos serviços de telecomunicações no regime público". Assim, ao invés de prover subsídios para a fixação dos limites entre políticas públicas e regulação, o que seria bem-vindo à vista das instigantes questões que surgem do estudo dessa delimitação, o Projeto quer transferir ao Ministério das Comunicações competência não só para controlar o processo de outorgas de concessões de serviços prestados em regime público, mas também efetivamente regular esse processo mediante a expedição de normas.
Não se questiona o fato de que o planejamento de novas outorgas para a prestação de serviços de telecomunicações prestados em regime público está diretamente relacionado à formulação de políticas públicas para o setor de telecomunicações. Nesse sentido, esse planejamento pode, e certamente deve, ser realizado pelo Poder Executivo mediante a aprovação de um novo plano geral de outorgas, nos termos do que já está efetivamente (e sem necessidade de nenhuma alteração) previsto pela Lei nº 9.472/97. O que não se pode admitir é que o Executivo passe também a regular o processo de outorga, em razão das incertezas daí advindas no que diz respeito à repartição de competências entre agências e Executivo.
Por todo o exposto, muito embora o objetivo declarado na Exposição de Motivos do Projeto nº 3.337/04 tenha sido o de "estabelecer a fronteira entre a formulação da política setorial e regulação econômica" e "deixar claro à sociedade que planejamento e formulação de políticas setoriais cabe aos órgãos da administração direta", a nossa percepção é a de que o Projeto, tal como apresentado ao Congresso Nacional, não preenche a sua finalidade, mas sim contribui para a manutenção de um ambiente de incertezas e instabilidade de regras que afugenta novos investimentos privados em infra-estrutura e impede o desenvolvimento econômico do nosso País.
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*Advogados do escritório Pinheiro Neto Advogados
* Este artigo foi redigido meramente para fins de informação e debate, não devendo ser considerado uma opinião legal para qualquer operação ou negócio específico.
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