Análise e reflexões sobre a incidência do ITR em áreas de produção minerária

Renata Lelis Cardoso*

I) Introdução

A produção minerária desempenha um importante papel na economia nacional. Segundo dados do Departamento Nacional de Produção Mineral - DNPM, a participação da Indústria Extrativa Mineral no Produto Interno Bruto - PIB brasileiro em 2006 foi de 5,95%, sendo, assim, significativa e relevante no cenário da economia nacional.

Embora tenha grande destaque na economia do Brasil, representando uma importante commodity na nossa pauta de produtos de exportação, a mineração ainda encontra grandes entraves ao seu pleno desenvolvimento, entre os quais se encontra a questão da carga tributária vinculada ao seu exercício.

A par da determinação legal contida no art. n°. 155, §3º, da Constituição Federal (clique aqui), que dispõe que, além do ICMS - Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços, do II - Imposto de Importação e do IE - Imposto de Exportação nenhum tributo poderá incidir sobre operações relativas a minerais, a atual carga tributária incidente sobre a atividade de mineração é expressiva e quiçá inconstitucional.

Segundo um estudo elaborado pela empresa Ernest & Young, a pedido o Instituto Brasileiro de Mineração - IBRAM, o Brasil é o país que apresenta a maior carga tributária do mundo sobre o preço dos minérios, entre 21 países pesquisados. Dados da pesquisa indicam que a carga tributária brasileira lidera o ranking nos segmentos de caulim, cobre, fosfato, minério de ferro, níquel, ouro, potássio e zinco e ocupa a posição de uma das três maiores do mundo nas áreas de bauxita, carvão mineral, manganês e rochas ornamentais¹.

As discussões habituais sobre a carga tributária no setor minerário normalmente giram em torno da Compensação Financeira pela Exploração de Recursos Minerais (CFEM). Contudo, muitos outros tributos oneram o setor de produção mineral, sendo necessária uma ampliação das discussões sobre esta temática.

Neste trabalho, pretende-se analisar e refletir sobre a incidência de um tributo em especial - o Imposto Territorial Rural - às propriedades rurais onde haja atividade de mineração, possibilitando a discussão em torno da cobrança deste tributo, tema que apresenta grande relevância prática e encontra enorme lacuna doutrinária.

II) Considerações Iniciais sobre o Imposto Territorial Rural

O Imposto Territorial Rural - ITR foi instituído em 1964, pela Lei nº. 4.504 (Estatuto da Terra - clique aqui -), com o objetivo de auxiliar das políticas públicas de desconcentração da terra e como incentivo à utilização efetiva e racional deste bem.

Tendo sido instituído para tributar terras improdutivas, de modo a estimular o uso adequado do solo, o ITR pertence à categoria dos tributos que possui natureza extrafiscal.

A extrafiscalidade, nos dizeres de Panone (2003, apud Faganello, 2007), "consiste no manejo de instrumentos tributários com objetivos distintos dos pretendidos pelo fisco, como obtenção de receitas, mas sim visando resultados sociais, econômicos ou políticos".

Ao incentivar a utilização efetiva da terra, ou seja, que lhe seja atribuída destinação econômica, o ITR não visa à obtenção de recursos para o erário público, mas apenas à atuação sobre o contexto econômico, alterando o cenário social.

O ITR é, portanto, um autêntico instrumento econômico da Política Agrícola Nacional², destinado a incentivar os proprietários ou possuidores de imóveis rurais a utilizarem as suas terras, a produzir nelas, evitando assim que a propriedade se desvirtue de sua função social.

A utilização dos tributos como instrumentos econômicos de política, voltados para a mudança de comportamento dos indivíduos, é amplamente reconhecida na doutrina, especialmente no que diz respeito à utilização dos recursos naturais, como é o caso do solo.

Acerca do assunto já escreveram YOUNG & YOUNG:

"A utilização das espécies tributárias como instrumentos econômicos torna-se, assim, uma alternativa no sentido de suprir recursos à prestação de serviços públicos ambientais, e também funciona para orientar a atuação dos contribuintes em face ao meio ambiente".

Através da cobrança do ITR, pretendeu o legislador incentivar o uso da terra (quanto maior a produtividade da terra, menor o imposto devido), orientando os agentes econômicos a valorizarem os bens e serviços ambientais de acordo o seu custo de oportunidade social.

2.1. Metodologia de cálculo e cobrança do ITR

Desde a sua instituição, o ITR já sofreu algumas alterações na sua metodologia de cálculo e também quanto à competência para sua cobrança. Contudo, a sistemática de cálculo do ITR nunca o afastou da sua finalidade precípua, que é de tributar terras improdutivas de modo a incentivar a utilização da terra.

No que se refere ao cálculo e cobrança do ITR, as mudanças mais recentes foram instituídas pela Lei nº. 9.393/96 (clique aqui).

De acordo com a Lei nº. 9.393/96 (artigo n°. 10), a apuração do pagamento do ITR deve ser efetuada pelo contribuinte, o qual deve considerar, entre outros critérios:

a) Área tributável: a área total do imóvel, excluídas as seguintes áreas:

• De preservação permanente e de reserva legal;
  
• De interesse ecológico para a proteção dos ecossistemas;
  
• As comprovadamente imprestáveis para qualquer exploração agrícola, pecuária, granjeira, aqüícola ou florestal, declaradas de interesse ecológico mediante ato do órgão competente, federal ou estadual;
  
• Aquelas sob regime de servidão florestal ou ambiental;
  
• As cobertas por florestas nativas, primárias ou secundárias em estágio médio ou avançado de regeneração.

b) Área aproveitável: considerada como aquela passível de exploração agrícola, pecuária, granjeira, aqüícola ou florestal, excluídas as áreas:

• Ocupadas por benfeitorias úteis e necessárias;
  
• De preservação permanente e de reserva legal;
  
• De interesse ecológico para a proteção dos ecossistemas;
  
• Comprovadamente imprestáveis para qualquer exploração agrícola, pecuária, granjeira, aqüícola ou florestal, declaradas de interesse ecológico mediante ato do órgão competente, federal ou estadual;
  
• Sob regime de servidão florestal ou ambiental;
  
• As cobertas por florestas nativas, primárias ou secundárias em estágio médio ou avançado de regeneração.

Vê-se que, para fins de cálculo e cobrança do ITR, o legislador considera como área aproveitável do imóvel aquela que possa ser utilizada para exploração agrícola, pecuária, granjeira, aqüícola ou florestal, excluindo todas as áreas que não atendam a essa exigência (art. 10º, IV, 'b', c/c art. 10º, II, lei nº. 9.393/96).

Além disso, considera não tributáveis as áreas que não possam ser utilizadas para exploração agrícola, pecuária, granjeira, aqüícola ou florestal (art. 10º, II, lei nº. 9.393/96).

III) ITR versus Atividades Minerárias

Diante dos critérios para o cálculo e cobrança do ITR atualmente em vigor, pode-se afirmar que não pode haver incidência do ITR em áreas destinadas à produção minerária, por diversos fundamentos, entre os quais se destacam:

3.1. Imprestabilidade das terras destinadas à mineração para exploração agrícola, pecuária, granjeira, aqüícola ou florestal, e a impossibilidade de haver tributação.

Por suas características e natureza - de extrair substâncias do subsolo - a produção minerária é uma atividade cujo exercício é incompatível com a exploração agrícola, pecuária, granjeira, aqüícola ou florestal.

Onde quer que se realize a extração de minerais, não será possível desenvolver atividade agrícola, pecuária, granjeira, aqüícola ou florestal, por razões técnicas e óbvias.

Atividades de mineração ocorrem em locais onde o solo é rochoso ou infértil, ou é constantemente revolvido, há movimentação de máquinas, veículos e pessoas e, ainda, uma série de outras razões técnicas pelas quais se pode afirmar que o solo destinado à mineração é imprestável para a exploração agrícola, pecuária, granjeira, aqüícola ou florestal.

Portanto, as áreas dos imóveis rurais destinadas à mineração são indiscutivelmente imprestáveis para o exercício de atividade agropecuária ou florestal, enquadrando-se na hipótese prevista no art. 10º, inc. IV, da lei nº. 9.393/96, ou seja, não é considerada área aproveitável.

Quanto à necessidade de declaração de interesse ecológico por ato de órgão competente para que essas terras sejam consideradas não aproveitáveis, é de se ponderar que a atividade de mineração, por si só já gravosa ao meio ambiente, desde que devidamente autorizada pelos órgãos ambientais competentes, goza de todas as prerrogativas de sustentabilidade e de adequação às normas ambientais vigentes, pelo que se dispensa declaração de interesse ecológico.

A própria regularidade do exercício da atividade significa que foram realizados estudos ambientais e que são adotados métodos e técnicas no interesse da conservação e preservação dos recursos naturais, e que há a chancela do Poder Público.

Uma vez que as áreas destinadas à produção minerária são inquestionavelmente imprestáveis para a exploração agrícola, pecuária, granjeira, aqüícola ou florestal, resta evidente que se enquadram na hipótese prevista no artigo art. 10º, II, lei nº. 9.393/96, ou seja, não são áreas tributáveis.

Assim, não resta dúvida de que a atividade de mineração torna a área onde é exercida imprestável para atividades agropecuárias e florestais, as quais são consideradas áreas não tributáveis na legislação em vigor.

3.2. Da destinação econômica e social das terras utilizadas na mineração

Embora não possam ser destinadas à exploração agrícola, pecuária, granjeira, aqüícola ou florestal, as terras utilizadas na mineração recebem adequada destinação econômica e social, atendendo inteiramente ao objetivo almejado pelo legislador ao instituir o ITR.

De acordo com a Constituição Federal (art. n°. 186), a propriedade atende à sua função social quando ocorre o seu aproveitamento racional e adequado; a utilização dos recursos naturais disponíveis é adequada à preservação do meio ambiente; as atividades exercidas atendem às prerrogativas dos direitos trabalhistas; a exploração da propriedade favorece o bem-estar dos proprietários e trabalhadores.

Não há dúvidas de que a propriedade onde se exerce atividade de mineração atende ao conceito constitucional de função social.

A partir do momento que na propriedade rural se situa numa área de vocação mineral e nela se exerce uma atividade minerária regular devidamente consentida pelo DNPM, existe aproveitamento racional da propriedade, pois ali está sendo exercida a atividade produtiva regularmente.

Neste sentido, é a lição de CELSO RIBEIRO BASTOS:

"Exige-se o aproveitamento racional e adequado, o que significa dizer, a utilização para fins econômicos compatível com a característica do imóvel."

E prossegue, citando TUPINAMBÁ NASCIMENTO em notas:

"O racional eqüivale à obediência do meio tratativo da terra considerando cientificamente mais correto. Olhando sob o aspecto da destinação econômica da terra, a racionalidade visa harmonizar, finalisticamente, o que a experiência e a ciência oferecem e o objetivo final do tratamento. (...) Na busca do melhor resultado no utilizar a terra a adequação tem sentido relevante."

A exploração regular de atividade minerária em propriedade rural configura utilização da propriedade para finalidade econômica compatível e adequada com a característica do imóvel.

Além disso, atividade minerária gera empregos e renda, bem como gera uma enorme receita tributária por todos os demais impostos, taxas e contribuições que sobre ela incidem.

Se há o exercício regular e legal de atividade de mineração em determinada propriedade rural, significa que aquela propriedade está atendendo a sua função social e econômica, gerando gerar riqueza, criando oportunidades de emprego e contribuindo significativamente para o incremento do PIB nacional.

O exercício de atividade de mineração em determinada propriedade afasta a incidência do ITR, pois a cobrança deste imposto visa justamente estimular a utilização econômica da terra, o que indiscutivelmente ocorre quando há mineração.

Ainda que não haja atividade agropecuária ou florestal, há atividade econômica em terras onde é realizada a mineração.

É de se ressaltar que, se considerarmos as terras destinadas à produção mineral como terras improdutivas, sendo devido o ITR, esse imposto é cobrado a uma alíquota de 20% do valor do imóvel, ou seja, ao final de cinco anos, aquele que se dedica à mineração terá desembolsado em ITR o equivalente ao valor total do seu imóvel.

Esse fato traz à reflexão o princípio da capacidade contributiva, esculpido no art. 145, §1º, da CF/88.

A capacidade contributiva deve ser compreendida como a capacidade efetiva do sujeito passivo para pagar impostos, observado seu poder econômico. É, nos dizeres de COSTA (1993), "a aptidão da pessoa colocada na posição de destinatário legal tributário para suportar a carga tributária, sem o perecimento da riqueza lastreadora da tributação".

De acordo com o princípio da capacidade contributiva, a cobrança de tributos deve levar em conta o poder econômico do particular, sem reduzir o seu padrão de vida e sem prejudicar as atividades econômicas por ele exercidas, sob pena de levar ao perecimento da própria base de cobrança do tributo.

A não-observância ao princípio da capacidade contributiva resulta em absorção da propriedade, confisco, o que é vedado pela Constituição Federal, no seu artigo n°. 150, IV, que diz:

"Art. n°. 150 - Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios:

"IV - utilizar tributo com efeito de confisco;"

Confisco é o consumo da propriedade privada pelo Poder Público, sem a correspondente indenização, tendo caráter de sanção. E uma vez que o tributo é prestação pecuniária compulsória que não se apresenta como sanção de ato ilícito (art. 3º, CTN - clique aqui -), não pode ser utilizado com fins confiscatórios.

PACHECO apud MACHADO (1989) esclarece sobre o princípio do não-confisco no Direito Tributário:

"Vigora um princípio básico em relação ao tributo, que é aquele pelo qual nunca se deve expandir ou crescer até afetar a atividade ou a produção da pessoa ou entidade tributada, quando essa atividade ou produção é de proveito ou de benefício coletivo. Assim o tributo não deve ser antieconômico ou anti-social, nem pela sua natureza nem pelas bases de sua incidência, de seu lançamento ou de sua cobrança. Ele nunca deve ser criado, calculado ou cobrado de modo a prejudicar, tornando ineficiente, ainda menos paralisando ou obstruindo, a atividade produtiva do contribuinte, desde que essa atividade se possa reputar como benéfica á sociedade. Na hipótese vertente, as alíquotas nominais do tributo atingem patamares de até 20% ao ano, consumindo, ao final de cinco anos, todo o patrimônio do sujeito passivo da obrigação tributária."

Na hipótese do ITR, como as alíquotas nominais do tributo atingem patamares de até 20% ao ano, consumindo, ao final de cinco anos, todo o patrimônio do sujeito passivo da obrigação tributária, configurando-se, assim, confisco ilegal da propriedade rural.

Tal situação se mostra absurda, principalmente se tivermos diante de propriedades rurais produtivas - como ocorre naquelas onde se exerce a mineração - e se levarmos em conta a natureza extrafiscal do ITR.

IV) Conclusão

Diante a legislação em vigor e tomando-se em análise a natureza da atividade de mineração - com suas peculiaridades técnicas e sua inafastável característica econômica -, é de se concluir que não é possível cobrar o ITR em propriedades rurais onde se exerça atividade minerária.

A mineração torna a propriedade imprestável para sua utilização para fins agropecuários, incidindo na hipótese prevista no art. 10º, inc. IV, da lei nº. 9.393/96, ou seja, não é considerada área tributável.

Além disso, o exercício de atividade minerária importa em efetivo aproveitamento econômico da propriedade rural, a qual atende plenamente a sua função social, o que também afasta a incidência do ITR.

A cobrança do Imposto Territorial Rural não visa geração de receita, mas sim, disciplinar o comportamento do proprietário ou possuidor de imóvel rural para que ele dê a este a devida destinação econômica e exercer atividade minerária regularmente é dar destinação econômica ao imóvel rural.

Por isso, não há que se penalizar o minerador com a cobrança do ITR, que deve incidir sobre aquele que tem propriedade rural improdutiva. Ao contrário, haveria cobrança apenas para gerar receita, e definitivamente, não é esse o objetivo da instituição do ITR.

Cobrar ITR de terras onde se exerça a mineração desvirtua a própria natureza extrafiscal do Imposto Territorial Rural e desestimula o exercício regular desta atividade tão importante no contexto econômico nacional.

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BIBLIOGRAFIA

1. BASTOS, Celso Ribeiro. Comentários à Constituição do Brasil. Saraiva, São Paulo: 1988.

2. COSTA, Regina Helena. Principio da Capacidade Contributiva. Malheiros Editores, São Paulo: 1993.

3. FAGANELLO, Célia Regina Ferrari. Fundamentação pela cobrança do uso da água na agricultura irrigada, na micro-bacia do Ribeirão dos Marins, em Piracicaba/SP. São Paulo: USP, 2007. 134 f. Tese (Doutorado em Ecologia Aplicada) - Universidade de São Paulo, São Paulo.

4. FERNANDES, Rodrigo. A eficácia dos instrumentos econômicos para o desenvolvimento sustentável. Jus Navigandi, Teresina, ano 9, n°. 589, 17.2.2005. Disponível em: (clique aqui). Acesso em: 16.11. 2007.

5. Mendes, Francisco Eduardo; Motta, Ronaldo Seroa. Instrumentos Econômicos para o Controle Ambiental do Ar e da Água: Uma Resenha da Experiência Internacional. Texto para Discussão nº. 479. IPEA (ISSN 1415-4765), Rio de Janeiro: 1997.

6. PACHECO, Cláudio apud Machado, Hugo de Brito.Capacidade Contributiva. in Caderno de Pesquisas Tributárias, Resenha Tributária. São Paulo: 1989.

7. SILVA, Daniel Cavalcante. A finalidade Extrafiscal do Tributo e as Políticas Públicas no Brasil. PRISMAS: Direito, Políticas Públicas e Mundialização, v.4, n. 1. Brasília: jan/jul. 2007.

8. TUPINAMBÁ NASCIMENTO. A Ordem Econômica e Financeira e a Nova Constituição. AIDE, Rio de Janeiro: 1989 apud BASTOS, Celso Ribeiro. Comentários à Constituição do Brasil. Saraiva, São Paulo: 1988.

9. Young, M. C. Frickmann; Young, C. E. Frickmann. Aspectos Jurídicos do Uso de Instrumentos Econômicos na Gestão Ambiental: A Nova Política de Recursos Hídricos no Brasil. Disponível em: (clique aqui) . Acesso em: 16.11.2007.

10. Sítio do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística: (clique aqui). Acesso em: 14.11.2007.

11. Sítio do Instituto Brasileiro de Mineração: (clique aqui). Acesso em: 14.11.2007.

12. Sítio do Departamento Nacional de Produção Mineral: (clique aqui) . Acesso em: 14.11.2007.

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¹ Dados divulgados no sítio do IBRAM, em: (clique aqui). Acesso em: 14.11.2007.

² Definida como o "conjunto de providências de amparo à propriedade da terra, que se destinem a orientar, no interesse da economia rural, as atividades agropecuárias, seja no sentido de garantir-lhes o pleno emprego, seja no de harmonizá-las com o processo de industrialização do país", pelo §2º, art. 1º, da Lei nº. 4.504/64. (Grifos nossos).

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*Sócia do escritório Mirian Gontijo Advogados Associados