A natureza jurídica dos contratos de regularização fundiária urbana (Reurb) e sua não submissão ao CDC

1. Introdução

A regularização fundiária urbana (Reurb), disciplinada pela lei 13.465/17, tem como objetivo principal conferir segurança jurídica à ocupantes de imóveis urbanos irregulares ou clandestinos, promovendo a inclusão social, o reconhecimento da propriedade e o desenvolvimento urbano. Para viabilizar essa regularização, empresas especializadas oferecem serviços multidisciplinares a pessoas físicas interessadas na titulação de suas propriedades.

 A lei de junho de 2017 que transformou a MP 579/16 na lei 13465/17 foi e vem sendo debatida, discutida, regulamentada e hoje, mesmo longe do alcance que se gostaria, está amplamente disseminada, tanto por iniciativa do poder público como dos próprios interessados, que passaram a contratar empresas particulares e profissionais para que executassem a gama de produtos e serviços multidisciplinares que são necessários ao procedimento administrativo de regularização fundiária.

Mais e mais pessoas estão tendo acesso aos benefícios da regularização fundiária viabilizado pelas empresas e profissionais especialistas especialmente contratados. Para isso contratos são fechados entre as empresas de regularização fundiária e os beneficiários, em conjunto ou separadamente e assim surge a necessidade de falar segurança jurídica desses contratos, de parte a parte.

Quando os contratos são assinados pela empresa com um condomínio ou associação, ou seja, de pessoa jurídica para jurídica, em um único contrato, não há dúvidas, pois, são contratos entre empresas. No entanto, quando a prestação de serviços é para a regularização do todo, para todo núcleo (condomínio ou associações) mas, por um motivo ou outro, os contratos são pactuados individualmente, com os ocupantes, associados ou condôminos, surgem questões que merecem a abordagem desse artigo. 

Essa possibilidade desse tipo de contratação é muito comum na Reurb, onde a prestação de serviços é para todo o núcleo, mas quem paga são as unidades que o compõem, isso porque o Condomínio ou a Associação, não se responsabiliza pelos pagamentos, mas centraliza as informações, ainda que como interveniente anuente, só é inserida no contexto do contrato para autorizar inserções, levar questões para assembleias, centralizar informações e representar o núcleo.

Quando isso acontece, geralmente por conveniência dos contratantes, há um equívoco recorrente ao se analisar a natureza jurídica desses contratos, celebrados entre empresa prestadora de serviços de Reurb e particulares, ocupantes individuais, componentes do núcleo, principalmente quanto à sua eventual submissão ao CDC.

Este artigo sustenta que os contratos celebrados entre empresas de Reurb e particulares não configuram relações de consumo e, portanto, não estão sujeitos às regras do CDC. Além disso, é necessário diferenciar tais contratos daqueles firmados entre empresas e o poder público, pois estes últimos se submetem à lei de Licitações e Contratos Administrativos (lei 14.133/21) e à lei 8.666/93, sendo regidos por princípios e normativas distintas.

Nosso foco é a relação entre particulares, quais sejam: as empresas privadas de regularização fundiária contratadas para regularizar um núcleo coletivo, mas firmando contrato com os ocupantes, de forma individual.

Esse tema é extremamente relevante, seja para as empresas ou equipes multidisciplinares que realizam essa atividade, seja para o ocupante, cliente final, que não raro fica na dúvida quanto as cláusulas contratuais a serem assinadas.

2. A Natureza Multidisciplinar dos Contratos de Reurb

Os contratos firmados entre empresas especializadas e particulares possuem caráter técnico, jurídico e social, abrangendo diversas atividades essenciais para a regularização fundiária, tais como:

1. Jurídico: levantamento documental, assessoria para titulação, elaboração de requerimentos administrativos, acompanhamento de processos judiciais, intervenção jurídica em pareceres descabidos ou desfavoráveis, defesa de eventuais impugnações e ainda junto ao Registro de Imóveis em atendimento às notas devolutivas ou suscitação de dúvidas. 
2. Técnico: topografia, georreferenciamento, agrimensura, projetos urbanísticos, laudo ambiental, de risco, geológico, elaboração de plantas, memoriais, descritivos, instituição e especificação de condomínio, viabilização de infraestrutura com cronogramas de obra, compensatórios e mitigadores, quando o caso.
3. Social: cadastramento dos beneficiários, diagnóstico da ocupação, enquadramento da classificação, coleta de dados e documentos e medidas de inclusão social.

Dessa forma, tais contratos envolvem a prestação de serviços altamente especializados e individualizados, diferindo substancialmente das relações de consumo tradicionais. Além disso, é essencial distingui-los dos contratos firmados entre empresas e o poder público para a realização da Reurb.

3. Diferença entre contratos privados e contratos firmados com o Poder Público

As empresas de regularização fundiária podem ser contratadas tanto por particulares quanto pelo poder público, mas as naturezas jurídicas dessas relações são completamente distintas. A primeira é tema desse trabalho e a segunda é regida por leis próprias e se atém às exigências contidas no edital de licitação, no qual são indicados os produtos de Reurb que estão sendo contratados pelo poder público e como é de amplo conhecimento se sujeitam à burocráticos tramites do processo de licitação, dentre eles exigências próprias de quem vai tratar com o poder público, já que o ente contratante é em sua grande maioria, os Estados.

3.1. Contratos firmados com particulares

Já nos contratos firmados com particulares, esses podem ser diretamente entre as empresas especializadas na elaboração dos produtos e na prestação de serviços de Reurb e as Associações ou Condomínio e aí não há dúvidas, pois são duas pessoas jurídicas que figuram no contrato.

Quando uma pessoa física contrata uma empresa privada para realizar a regularização fundiária, não é apenas a regularização de sua unidade, mas de todo o núcleo em que seu imóvel está inserido, ainda que o contrato esteja sendo celebrado individualmente por cada um dos ocupantes.

O contrato, por uma conveniência é individual, mas o trabalho é executado e os produtos elaborados para o coletivo, para todo o núcleo, porque a Regularização fundiária diz respeito ao Núcleo, ao coletivo.

Dessa forma, para elaboração dos produtos e efetivação dos serviços, antes de analisar individualmente o imóvel, é analisado o núcleo, o todo, as matrículas do todo ou sua inexistência, os confrontantes do núcleo, o perímetro do núcleo etc. São laudos, levantamentos e projetos para o Núcleo e até classificação do tipo de Reurb, leva em conta a renda da maioria dos ocupantes, se predominantemente "S" (de interesse social) ou predominantemente "E", de interesse específico, ainda que ao final a unidade diversa terá tratativa diversa junto ao RI.

O contrato de Reurb é um contrato atípico, em que diversos produtos são elaborados e ao mesmo tempo diversos serviços são prestados, motivo pelo qual essa prestação de serviços é regulada pelo Código Civil. O contratante busca viabilizar a titulação de sua propriedade com o auxílio de uma empresa que possui expertise na área e isso significa know-how em urbanismo direitos urbanístico e administrativo, competência técnica, habilidade para atendimento público, experiência em tratativa com gestores e autoridades públicas e conhecimento técnico e jurídico da lei.

Assim, não fica difícil entender que não há, nesse tipo de contrato, uma relação de consumo, já que o serviço prestado é especializado e não padronizado, pois cada núcleo é diferente do outro, com necessidades específicas, ainda que nas mesmas circunstâncias e localidade. O contratante não é um "destinatário final" típico, pois a regularização tem implicações jurídicas e administrativas mais amplas.

Destaca-se que o resultado depende de fatores externos, como exigências urbanísticas e aprovação do poder público, não se resumindo na produção e entrega de produtos e serviços, assim como um contrato jurídico, mas também não é só jurídico, é muito mais.

Além disso, reitera-se esses contratos não se submetem às normas da lei 8.666/93 nem à lei 14.133/21, pois não envolvem a administração pública como parte contratante. 

3.2. Contratos firmados com o Poder Público

Já quando a empresa é contratada pelo poder público para executar a regularização fundiária em determinada área, a relação jurídica é regida pela lei de Licitações e Contratos Administrativos (lei 14.133/21), que substituiu parcialmente a lei 8.666/93, ainda aplicável em certos casos. Nesse cenário o poder público é o contratante, sendo responsável pela contratação da empresa mediante licitação ou dispensa, conforme o caso. O contrato deve seguir os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.

O principal, no entanto, é que a empresa prestadora de serviços não tem uma relação direta com os beneficiários finais, pois o serviço é contratado e pago pelo ente público, para um produto específico, o que significa que para a regularização de todos os núcleos irregulares existentes no perímetro da cidades, ou para a regularização de um deles apenas, podem ser contratadas empresas variadas, uma para cadastramento, outra para mapeamento de áreas irregulares, outra para serviços, técnicos, assessoria de análise, etc.

A lei 8.666/93 estabelecia regras rígidas para contratações públicas, enquanto a lei 14.133/21 trouxe novas diretrizes, flexibilizando procedimentos e modernizando a regulamentação das licitações e contratos administrativos. No entanto, que nenhuma dessas leis se aplica aos contratos firmados entre empresas privadas de Reurb e particulares, pois nestes não há participação da administração pública como parte contratante.

Portanto, há uma diferença fundamental entre os contratos privados e os contratos administrativos. Nos primeiros, há um vínculo direto entre a empresa e o particular, sem qualquer relação com normas de licitação, mas que pela natureza da atividade, também não se relacionam com as regras consumeristas. Nos segundos, a empresa atua por delegação do poder público, submetendo-se a regras próprias.

4. A inaplicabilidade do CDC

A relação estabelecida entre particulares e empresas de Reurb não se enquadra no conceito de relação de consumo, dentre outros motivos, porque o contratante não é destinatário final. O CDC (lei 8.078/90) define como consumidor aquele que adquire um serviço como destinatário final (art. 2º).

No caso da Reurb, o serviço prestado tem um fim maior do que o simples benefício pessoal do contratante, pois envolve requisitos administrativos e urbanísticos e considerando tratar-se de associação ou um condomínio edilício, vertical ou horizontal, condomínio de lotes ou mistos, o benefício é coletivo, porque tratam-se de regularização também das áreas comuns, das distribuições das frações e percentuais de áreas comuns, úteis e privativas e sua regularização, além de suplantar inexistência de habite-se, que em Reurb é dispensado e é um problema que atinge tanto ao coletivo quanto à unidade.

4.1. Serviços personalizados e de interesse público

Diferentemente de um serviço comum de mercado, a regularização fundiária exige análise técnica e jurídica específica, sendo influenciada por normas públicas e decisões governamentais, cada Estado tem norma própria da corregedoria, bem como cada município tem lei específica ou até não ter lei municipal nenhuma, sendo aplicada a lei Federal, variando também conforme a natureza da propriedade da área onde o núcleo está inserido, se particular ou pública e nessa última, à qual ente pertence: município, Estado ou União, cada qual com sua peculiaridade e competência.

O serviço não é prestado de forma massificada e padronizada, mas sim adaptado a cada caso concreto.

4.2. Incerteza do resultado

Nos contratos de consumo, há uma obrigação de resultado: o consumidor paga por um serviço ou produto e espera recebê-lo conforme as expectativas criadas pelo fornecedor. Já nos contratos de Reurb, há uma obrigação de meio, pois a empresa se compromete a conduzir o processo de regularização, mas o sucesso depende de fatores externos, como aprovação de órgãos públicos e cumprimento de exigências normativas, ou ainda exigências técnicas ou intervenções para serem supridas pelo núcleo antes da aprovação do projeto e conclusão da Reurb e essas ditas "supostas" adequações dependem do contratante coletivo. Aqui se refere a eventuais compensações ambientais ou de risco, quando o caso, ou ainda execução de obras de acessibilidade quando se tratar de condomínio, que deve ser comprometida pelo núcleo, porque a REURB segue sem as ditas intervenções, mas o cronograma dessas "obras" tem que ser entregue. O cronograma é elaborado pela empresa, mas quem executa e custeia essas obras, é o cliente, no caso coletivo, ainda que o contrato seja individual.

4.3. Envolvimento do Poder Público nas regularizações fundiárias contratadas pelos particulares

Embora o contrato em questão seja particular, o processo de regularização depende da aprovação do ente público. Esse envolvimento reforça que a relação jurídica não pode ser equiparada a uma mera prestação de serviço de consumo, pois há normas e políticas públicas a serem seguidas.

5. Jurisprudência e doutrina sobre o tema

Embora a jurisprudência sobre o tema ainda esteja em desenvolvimento, algumas decisões judiciais já reconhecem que os contratos de Reurb não configuram relações de consumo. Os tribunais têm entendido que a prestação de serviços de regularização fundiária envolve aspectos técnicos e jurídicos que a afastam do escopo do CDC.

Além disso, a doutrina aponta que a Reurb tem um caráter social e técnico que a distingue dos serviços de mercado. Ao contrário de um contrato de compra e venda ou de prestação de serviços comuns, a regularização fundiária exige competências multidisciplinares em áreas específicas e está sujeita a regras urbanísticas e administrativas, além de aprovação municipal.

O art. 412 do Código Civil estabelece que "o valor da cominação imposta na cláusula penal não pode exceder o da obrigação principal". Isso significa que a multa estipulada em contrato pode ser superior a 2%, desde que não ultrapasse o valor total da obrigação contratual. Portanto, percentuais como 10% ou até mais são juridicamente aceitáveis, desde que respeitado o limite máximo estabelecido.

Adicionalmente, o art. 413 do mesmo diploma legal prevê que "a penalidade deve ser reduzida equitativamente pelo juiz se a obrigação principal tiver sido cumprida em parte, ou se o montante da penalidade for manifestamente excessivo". Isso implica que, mesmo em contratos entre particulares, cláusulas penais com valores considerados desproporcionais podem ser revistas judicialmente para adequação.

Em resumo, em contratos não regidos pelo CDC, as partes têm maior liberdade para estipular multas por inadimplência ou atraso, podendo estas ser superiores a 2%. Contudo, é imprescindível que tais multas sejam proporcionais e não excedam o valor da obrigação principal, sob pena de revisão judicial para redução equitativa.

6. Consequências e resultado

Os contratos de prestação de serviços para regularização fundiária urbana, celebrados entre empresas especializadas e particulares, não configuram relação de consumo e, portanto, não estão sujeitos ao CDC e sim ao Estar subordinado ao Código Civil e não ao CDC, tem como consequências a não aplicabilidade das leis consumeristas.

Em contratos que não configuram relações de consumo, como aqueles firmados entre empresas de regularização fundiária urbana (Reurb) e pessoas físicas, prevalecem as disposições do Código Civil Brasileiro.

Os contratos de Reurb estão sujeitos a condições impostas pelo Código Civil e um dos reflexos dessa natureza jurídica é a liberdade das partes para estipular cláusulas penais por inadimplência ou atraso de pagamento sem a limitação de 2% prevista no CDC.

A peculiaridade da Reurb impõe uma análise mais aprofundada sobre a exigibilidade das obrigações assumidas. Embora os serviços contratados possam ser perfeitamente determinados (certos, líquidos e exigíveis), seu resultado - a efetiva titulação dos imóveis - depende da aprovação do poder público. Assim, a aplicação de cláusulas penais deve considerar que o escopo contratual se restringe à produção dos produtos técnicos, jurídicos e sociais necessários à regularização, sem garantir automaticamente se obrigar à aprovação da Reurb. É assim, atividade de meio.

7. A liberdade contratual e a cláusula penal nos contratos de Reurb

Diferentemente dos contratos regidos pelo CDC, os contratos de Reurb são disciplinados pelo Código Civil, que confere maior liberdade às partes para pactuar penalidades em caso de inadimplemento.

O art. 412 do Código Civil estabelece que "o valor da cominação imposta na cláusula penal não pode exceder o da obrigação principal". Isso significa que, desde que respeitado esse limite, as partes podem estipular multas superiores a 2%, como 10% ou mais, sem qualquer restrição legal específica.

A penalidade deve ser equitativa, assim percentuais em patamares de 10%, são bastante razoáveis, não podendo ser considerado desproporcionais ou abusivos.

8. A exigibilidade das obrigações na Reurb e a dependência da ação estatal

Apesar da liberdade contratual para estipular cláusulas penais, é essencial considerar a natureza das obrigações assumidas nos contratos de Reurb. Embora as empresas contratadas tenham compromissos bem definidos - como a elaboração de estudos técnicos, projetos urbanísticos e jurídicos, além do suporte social aos ocupantes, o sucesso final do processo de regularização depende da aprovação do poder público. Assim, mesmo que os produtos de Reurb sejam efetivamente entregues, a conclusão da regularização e sua efetivação, não depende exclusivamente da empresa contratada, pois envolve etapas administrativas sujeitas a análises, exigências e prazos de órgãos públicos.

A obrigação certa, líquida e exigível das empresas de Reurb depende de quais produtos e serviços estão sendo contratados. Se for a regularização total do Núcleo ela se consubstancia na elaboração e entrega dos itens necessários para a análise do município, dos laudos e projetos exigidos nos artigos e 36 da lei 13465/17 e acompanhamento do procedimento administrativo, se esse estiver incluído nos serviços. A exigibilidade das obrigações contratuais se restringe à entrega desses produtos de Reurb e não à outorga do título de propriedade.

No meio da análise do processo podem advir necessárias intervenções no núcleo, que só os contratantes em conjunto podem efetivar, como no caso de uma determinação inserção, adequação, ou minoração de eventual risco, ou determinada obra no condomínio, que é de responsabilidade, inclusive projetos (que não estão no escopo dos itens relacionados ao procedimento da LEI 13465/17) são de obrigação da Associação ou Condomínio, no coletivo, que nem mesmo o contratante individual, não pode sozinho se responsabilizar, pois não diz respeito à sua unidade, mas ao todo onde ela está inserida.

Em falando de obrigações, sobre eventual inadimplemento da empresa, ele só pode ser caracterizado se houver falha na execução dos serviços contratados, não sendo possível responsabilizá-la pelo não deferimento do processo pela administração pública, que depende muitas vezes de exigências a serem cumpridas pela parte ou pelo todo.

A cláusula penal, em relação as empresas quanto aos prazos de entrega, se houver estabelecida em contrato, deve ser aplicada com cautela para evitar punição excessiva em casos onde o atraso ou dificuldades decorrem de exigências ou demora dos órgãos públicos, motivo pelo qual, o mais razoável é não prever ou estimar prazos, assim como acontece nos processos judiciais, mas indicar como prazo de duração, do protocolo até final conclusão dos procedimentos de Reurb, eventuais recursos e em caso de deferimento acompanhamento até final registro do imóvel e sua tratativa, mas isso só se, esses produtos, fizerem parte do orçamento.

9. Conclusão

Os contratos de regularização fundiária urbana celebrados entre empresas especializadas e particulares não se submetem ao CDC, pois envolvem elaboração de produtos e prestação de serviços técnicos e jurídicos com características próprias, sem a vulnerabilidade típica das relações de consumo.

Além disso, tais contratos não devem ser confundidos com aqueles firmados entre empresas e o poder público para execução da Reurb. Enquanto os contratos particulares são regidos pelo Código Civil e pelo princípio da autonomia privada, os contratos administrativos seguem as regras da lei de Licitações e Contratos Administrativos (lei 14.133/21) e da lei 8.666/93, possuindo requisitos e obrigações específicos.

Dessa forma, a correta interpretação desses contratos é essencial para evitar desgastes desnecessários na contratação e garantir maior segurança jurídica tanto para os contratantes quanto para as empresas prestadoras de serviços.

Nos contratos de Reurb firmados entre empresas privadas e particulares, não há limitação legal que restrinja a cláusula penal a 2%, permitindo-se a fixação de multas mais elevadas, conforme pactuado entre as partes. No entanto, a estipulação dessas penalidades deve considerar que as obrigações da empresa contratada se restringem à produção e entrega dos produtos técnicos, jurídicos e sociais necessários à regularização fundiária e que o resultado do processo depende da aprovação do poder público, sendo um contrato multidisciplinar, jurídico e social de meios.

Os contratos de Reurb são regidos pelo Código Civil, portanto não consumeristas e é um contrato atípico, tendo em vista que a conclusão da Reurb é impactada por fatores externos à empresa prestadora dos serviços.