Avaliação dos aluguéis pagos pela Administração Pública

Sob a égide da sepultada lei 8.666/1993 a locação de imóveis para finalidades do Poder Público se encaixava como dispensa (art. 24, X - para a compra ou locação de imóvel destinado ao atendimento das finalidades precípuas da administração, cujas necessidades de instalação e localização condicionem a sua escolha, desde que o preço seja compatível com o valor de mercado, segundo avaliação prévia).

Na lei 14.133/2.021 locação a hipótese idêntica está enquadrada como inexigibilidade (art. 74, V - aquisição ou locação de imóvel cujas características de instalações e de localização tornem necessária sua escolha.).

No mesmo art., a lei 14.133/2021, repete regra muito semelhante ao da lei revogada:

"§ 5º Nas contratações com fundamento no inciso V do caput deste artigo, devem ser observados os seguintes requisitos:

I - avaliação prévia do bem, do seu estado de conservação, dos custos de adaptações, quando imprescindíveis às necessidades de utilização, e do prazo de amortização dos investimentos;

II - certificação da inexistência de imóveis públicos vagos e disponíveis que atendam ao objeto;

III - justificativas que demonstrem a singularidade do imóvel a ser comprado ou locado pela Administração e que evidenciem vantagem para ela."

A atual prevê uma inexigibilidade e a lei revogada uma dispensa? Não.

Nesse sentido, lembramos do professor da Universidade de Coimbra, em artigo publicado no jornal "Folha de S. Paulo"¹,de 3/2/1998, ensina e sua lição interdisciplinar:

"O importante não é o nome que pomos às coisas, mas antes as coisas que pomos nos nomes."

Na lei anterior a nomenclatura estava inadequada pois chamava de dispensa um imóvel com características únicas. Característica única é tema para inexigibilidade seja qual for a lei.

Logo, o que a lei atual fez foi utilizar a nomenclatura adequada para a locação de imóveis com características singulares.

Fenômeno semelhante ocorreu na lei atual com o enquadramento dos contratos com o SENAI cuja singularidade de serviços lhe confere uma característica preponderantemente singular e não uma dispensa, inobstante o enquadramento como tal na lei 14.133/21. Já nos manifestamos sobre a "fungibilidade licitatória"² deste caso.  

Contrato predominantemente privado

Uma omissão, porém, não foi sanada quanto à avalição periódica comum noutros contratos administrativos. Os preços de produtos serviços e também locações do Poder Público devem, obrigatoriamente, ter compatibilidade com os preços de mercado.

Entretanto, ambas as leis mencionadas têm previsão da avalição "prévia" mas não enfrentam o tema da avaliação periódica enfrentada noutras contratações do Poder Público.

Normalmente, a compatibilidade com os preços de mercado para renovação de outros contratos do Poder Público é feita pelas regras do art. 23 da lei 14.133/21, notadamente, o uso de 3 cotações no período de 6 meses anteriores à renovação do contrato.

Diante da infungibilidade do imóvel locado, as técnicas do art. 23 não são suficientes devendo ser feita avaliação específica.

Como é feita e qual a periodicidade dessa avaliação?

Pensamos que a jurisprudência de nossos tribunais sobre as características de contratos predominantemente privados tenha permanecido na atual lei que menciona o termo "mercado" 36 vezes.

Assim, já decidiu (ainda que sob a égide da lei revogada) o E. TJ/SP:

"Ementa: Locação. Ação de despejo por falta de pagamento com pedido cumulado de cobrança. Locação ajustada por Prefeitura. Aplicação da Lei 8.245/91 autorizada pelo artigo 62, § 3º, inciso I, da Lei 8.666/93. Contrato escrito que persistia, agora sem prazo certo, ante a continuidade da ocupação. Cabimento da ação de despejo. Procedência autorizada. Recurso improvido."(Apelação 1000235-33.2018.8.26.0223, Relator: Arantes Theodoro, Comarca: Guarujá, 36ª Câmara de Direito Privado, julgamento e publicação: 18/08/2019 - grifos nossos).

No mesmo diapasão já decidiu o TJ/SP tendo o professor Casconi como relator:

"Ementa: CONTRATO DE LOCAÇÃO - CONTROVÉRSIA ENVOLVENDO OS LIMITES DE APLICAÇÃO DA LEI 8.245/91 AOS CONTRATOS FIRMADOS ENTRE PARTICULAR E A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA - RELAÇÃO SUBMETIDA, MAJORITARIAMENTE, AO REGIME JURÍDICO PRIVADO - TERMO CONTRATUAL ATINGIDO - NÃO DEVOLUÇÃO DO IMÓVEL PELA MUNICIPALIDADE - RENOVAÇÃO AUTOMÁTICA DO CONTRATO POR TEMPO INDETERMINADO - SUBSUNÇÃO ENTRE OS FATOS APRESENTADOS E A PREVISÃO EXPRESSA DO ART. 56, PARÁGRAFO ÚNICO, DA LEI NO 8.245/91 - DEVER DE PAGAR ALUGUERES PELO TEMPO DE PERMANÊNCIA NO IMÓVEL - VEDAÇÃO AO ENRIQUECIMENTO SEM CAUSA - SENTENÇA MANTIDA - HONORÁRIOS RECURSAIS ARBITRADOS - RECURSO IMPROVIDO." (Apelação 1009796-73.2016.8.26.0604, Relator: Francisco Casconi, comarca de Sumaré, 31ª câmara de Direito Privado, julgamento e publicação: 21/10/2017 - grifos nossos).

Desta forma, à mingua de fatores eficazes de avaliação periódica do contrato de locação com o Poder Público, a única alternativa é a aplicação do art. 19 da lei 8.245/1991 adaptando-a ao regime residual de direito público do contrato.

Da avaliação periódica dos aluguéis

É possível a aplicação do art. 19 da lei de locações. Assim:

"Art. 19. Não havendo acordo, o locador ou locatário, após três anos de vigência do contrato ou do acordo anteriormente realizado, poderão pedir revisão judicial do aluguel, a fim de ajustá-lo ao preço de mercado."

A peculiaridade é que, no caso de particulares, a revisão no prazo de 3 anos do contrato é uma faculdade das partes, enquanto que no caso do Poder Público é obrigatória a nova avaliação do valor da locação como forma de garantir o dogma licitatório da compatibilidade com os preços de mercado.

Conclusão

Em síntese, o art. 19 da lei de locações é aplicável às locações tendo o Poder Público como locatário adaptando-se a regra ao regime residual de direito público do contrato. No caso dos particulares, a revisão do valor do aluguel após 3 anos de contrato é uma faculdade, mas para o Poder Público é obrigatória a avaliação de sua compatibilidade com os preços de mercado. O tema da ação renovatória promovida pelo Poder Público também é um tema que promete polêmica...mas deixaremos para um texto específico.

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1 https://www1.folha.uol.com.br/fsp/opiniao/fz03029808.htm

2 https://www.migalhas.com.br/depeso/420667/senai-e-a-fungibilidade-licitatoria