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O curioso caso da indústria que não pode ser indústria na Zona Franca de Manaus: Por que o art. 441 e do PLP 68/24 deve ser sancionado

Evaristo Pinheiro e Marcelo Romanelli

O PLP 68/2024 levanta debate sobre os incentivos fiscais na Zona Franca de Manaus, especialmente no refino de petróleo. O art. 441 deve ser sancionado para garantir sua continuidade.

quarta-feira, 15 de janeiro de 2025

Atualizado às 09:48

O debate em torno da regulamentação da reforma tributária a partir do PLP 68/2024, aprovado em dezembro passado no Congresso Nacional, despertou um interesse especial sobre a ZFM - Zona Franca de Manaus em setores representativos da imprensa e da sociedade civil. Parte das informações veiculadas, entretanto, reduziram-se lamentavelmente a reproduções automáticas de argumentos desprovidos de lastro jurídico ou amparo na verdade dos fatos, especialmente no que tange aos incentivos fiscais conferidos à indústria de refino localizada na região.

Em meio a certa desinformação sobre o tema, as linhas a seguir buscarão esclarecer as razões jurídicas pelas quais o art. 441, alínea "e" do PLP deve ser sancionado pela presidência da república, garantindo a indústria do refino de petróleo como indústria incentivada na ZFM.

Zona Franca de Manaus com projeto de integração nacional

Historicamente ausente dos projetos de desenvolvimento do Estado brasileiro, o Amazonas sofreu por décadas com o isolamento geográfico e as dificuldades logísticas apresentadas por rios intermitentes e pela maior floresta tropical do planeta. Com exceção apenas do efêmero ciclo da borracha do início do século XX, a região até então não havia tido a oportunidade de acompanhar o crescimento econômico de outras localidades do país. 

Em resposta a este quadro, foi lançado, ainda na década de 1950, o chamado 1º PQVEA - Plano Quinquenal de Valorização Econômica da Amazônia, que culminou na criação da ZFM por meio do decreto-lei 288/67.

Dentre os objetivos que motivaram a criação da ZFM estavam, naturalmente, (i) a integração da Amazônia ao restante do Brasil, tanto econômica quanto politicamente, fortalecendo a presença do Estado em uma área considerada estratégica para a soberania nacional; e (ii) a redução das desigualdades regionais, a promoção do desenvolvimento econômico e o estímulo à fixação da população na região.

Para tanto, o decreto-lei 288/67, em seu art. 1º, define a ZFM como sendo uma "área de livre comércio de importação e exportação e de incentivos fiscais especiais, estabelecida com a finalidade de criar no interior da Amazônia um centro industrial, comercial e agropecuário".

Dentre os incentivos implementados pelo decreto-lei 288/67, merece maior atenção os que se encontram dispostos nos arts. 3º e 4º, os quais, em sua redação original, conferem à ZFM as características próprias de uma área livre de comércio, de exportação e importação ao disciplinarem que:

"Art 3º A entrada de mercadorias estrangeiras na Zona Franca, destinadas a seu consumo interno, industrialização em qualquer grau, inclusive beneficiamento, agropecuária, pesca, instalação e operação de indústrias e serviços de qualquer natureza e a estocagem para reexportação, será isenta dos impostos de importação, e sôbre produtos industrializados.

Art 4º A exportação de mercadorias de origem nacional para consumo ou industrialização na Zona Franca de Manaus, ou reexportação para o estrangeiro, será para todos os efeitos fiscais, constantes da legislação em vigor, equivalente a uma exportação brasileira para o estrangeiro."

O modelo industrial da ZFM foi desenhado com base nos pilares: incentivos fiscais e indústria.

Os incentivos fiscais são concedidos como uma contrapartida para que as empresas enfrentem os desafios únicos da Amazônia. A região impõe barreiras significativas, como altos custos logísticos, carência de mão-de-obra, infraestrutura precária e distância dos grandes mercados consumidores. Em um mercado cuja lógica se volta prioritariamente para a maximização do lucro, os desafios impostos pela vastidão da Amazônia naturalmente afastariam qualquer empreendedor de exercer ali sua atividade empresarial de forma próspera.

Em retribuição aos incentivos fiscais, o projeto da ZFM requer a efetiva prática de atividades industriais na região, garantindo que o incentivo seja concedido apenas àquelas empresas que contribuam para o fortalecimento da economia local. Ao exigir que os processos produtivos sejam realizados na região, o decreto-lei assegura que os benefícios fiscais cumpram sua função de estimular a geração de empregos, o desenvolvimento tecnológico, o fortalecimento da cadeia de fornecedores e a criação de uma base industrial sólida na Amazônia, promovendo, assim, a integração produtiva da região ao restante do país.

Desde sua criação, o modelo de incentivos fiscais da ZFM foi pensado sem discriminar setores produtivos, se mantendo inclusivo, permitindo que atividades industriais de diferentes segmentos pudessem se beneficiar do regime fiscal, desde que cumprissem os requisitos de instalação e realização de processos produtivos no perímetro da ZFM.

Nesse contexto, é pacífica a jurisprudência dos tribunais pátrios no sentido de que os incentivos atinentes à ZFM têm natureza regional e não setorial. 

Tanto é assim que, historicamente, nunca houve qualquer vedação ao setor de refino de petróleo ou aos processos industriais a ele relacionados. Em sua redação original, a palavra "petróleo" sequer era mencionada no decreto-lei 288/67. Essa ausência demonstra que o legislador originário nunca buscou impor qualquer vedação ou limitação específica ao setor de petróleo. Não havia qualquer menção nos dispositivos do §1º do art. 3º, no art. 4º ou no art. 37 que sugerisse restrições à atividade industrial relacionada ao petróleo.

Clique aqui para ler a íntegra do artigo.

Evaristo Pinheiro

Evaristo Pinheiro

Advogado - Barral, Parente e Pinheiro Advogados Presidente da Refina Brasil

Marcelo Romanelli

Marcelo Romanelli

Diretor da Refina Brasil

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