A nova política nacional de qualidade do ar: Breves comentários

Uma interessante análise a ser feita é que o avanço da sociedade atual ocorre de forma diretamente proporcional ao da geração de resíduos. A poluição atmosférica em especial é uma das formas de contaminação que gera maior impacto em nosso planeta. Nesse contexto, é pertinente mencionar a promulgação da lei 14.850, em 2/5/24. Conhecida como Política Nacional de Qualidade do Ar, a norma tem por objetivo regular o meio ambiente atmosférico, fixando princípios, objetivos, instrumentos e diretrizes relativas à gestão da qualidade do ar em todo o território nacional.

Inspirada pelo "Clean Air Act" americano (em tradução livre, "Lei do Ar Limpo"), a recente política consagra conceitos relevantes e há muito discutidos sobre o tema, na expectativa de oferecer mecanismos modernos e capazes de amenizar a crescente contaminação atmosférica observada desde a revolução industrial. A exploração predatória de matérias-primas e a industrialização desmedida influenciam inúmeras dinâmicas globais com impacto direto sobre a saúde humana. Entre os efeitos da poluição do ar destacam-se as mudanças climáticas, o derretimento das calotas polares, a diminuição do pH dos oceanos e as alterações no ciclo do carbono.

Ao longo do tempo, pode-se notar alguns marcos internacionais, como a Conferência de Estocolmo de 1972, o Protocolo de Montreal de 1987, a RIO-92, o Protocolo Quioto de 1997 e o Acordo de Paris de 2015, que trataram do uso do espaço atmosférico e das formas de reduzir sua contaminação. No contexto nacional, vemos um espírito de vanguarda, com a elaboração de normas jurídicas preocupadas com o devido manejo e proteção do meio ambiente atmosférico e que serviram de referência para o Direito Ambiental. A própria CF/88 reservou um artigo todo para dispor sobre esse tema, consagrando-o como um direito fundamental. O art. 225 da CF estabelece que "Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações."¹

Além disso, a Política Nacional de Meio Ambiente (lei 6.938 de 1981) inovou ao traçar objetivos para a preservação, melhoria e recuperação da qualidade ambiental, e ao inserir a "atmosfera" como verdadeiro recurso ambiental². A lei de crimes ambientais (lei 9.605 de 1998) e inúmeras resoluções CONAMA - Conselho Nacional do Meio Ambiente que tratam do assunto prepararam o terreno para a elaboração da robusta lei 14.850 de 2024. Vale destacar duas normas infralegais de referência: a resolução CONAMA 005, de 1989, que instituiu o PRONAR - Programa Nacional de Controle da Qualidade do Ar, como um dos instrumentos básicos da gestão ambiental, com foco na melhora da qualidade do ar e no atendimento aos padrões de qualidade; e a resolução CONAMA 491, de 2018, que atualizou os parâmetros atmosféricos e fixou novas metas de qualidade do ar a serem cumpridas.

Convém mencionar também o papel de protagonismo da Cetesb - Companhia Ambiental do Estado de São Paulo, que é uma referência no controle, fiscalização, monitoramento e licenciamento de atividades geradoras de poluição, com a preocupação principal de preservar e recuperar a qualidade das águas, do ar e do solo. A empresa pública paulista inovou ao instalar estações de medição diária no Estado, fazendo o controle contínuo do ar e vigilando o respeito aos limites atmosféricos dentro de São Paulo, promovendo estudos específicos sobre o tema que auxiliam na edição de muitas políticas públicas.

Agora, a lei da Política Nacional de Qualidade do Ar estabeleceu um novo marco normativo para a área, atualizando, adaptando e aperfeiçoando os instrumentos legais previamente estabelecidos, além de preparar o país para os desafios que se apresentam no contexto atual de mudanças climáticas e seus eventos extremos, como as chuvas que abalaram o Rio Grande do Sul e a seca histórica que se estendeu sobre o Amazonas. Das propostas de maior impacto, destacam-se as metas de redução das emissões de poluentes (art. 4º, inciso IV), o advento legal de um sistema integrado de monitoramento contínuo da qualidade do ar (art. 4º, inciso VIII e art. 5º, inciso VIII), a cooperação de diferentes entidades no controle atmosférico (art. 7º), o incentivo ao uso de tecnologias limpas e de baixo impacto (art. 4º, inciso V e art. 19, inciso II) e a adoção de práticas sustentáveis nos âmbitos público e privado (art. 3º, inciso III). Além disso, o marco normativo prevê a realização de auditorias e fiscalizações como forma de proporcionar um panorama concreto de qualquer situação atmosférica que venha a ocorrer, possibilitando uma análise comparativa do momento com o histórico climático da região.

A peça legislativa, apesar de relativamente curta, com 23 artigos, apresenta de forma prática e precisa o conjunto de medidas que a Administração Pública irá adotar na defesa do meio ambiente atmosférico. Seu art. 3º estabelece princípios³ a serem seguidos na defesa da qualidade do ar, servindo de parâmetro e norma objetiva de submissão obrigatória, além de fornecer uma fonte legal interpretativa que dialoga com todo o complexo jurídico presente e futuro.

Ato contínuo, a política reafirma o importante papel de entidades já existentes, atribuindo, por exemplo, ao CONAMA o papel de estabelecer padrões e diretrizes nacionais de qualidade do ar (art. 6º da lei 14.850/24⁴). Ainda inclui disposições já estabelecidas em leis ambientais, atualizando conceitos defasados e munindo a Administração Pública de meios capazes de enfrentar os desafios climáticos modernos. Considerando a crescente disseminação de contaminantes no ar, a política espera dar força aos protocolos já definidos pelo CONAMA, via atos infralegais, na defesa do ambiente atmosférico. Ademais, o marco traz grande respaldo às balizas impostas e lhes confere status legal, exercendo pressão sobre os setores poluidores para a promoção de ações sustentáveis e mantenham suas emissões dentro dos limites da legalidade.⁵

A lei se alinha com a grande preocupação que trazem os cada vez mais comuns e alarmantes eventos climáticos extremos, a preocupação com a saúde pública, o bem-estar e a qualidade ambiental para as presentes e futuras gerações (aludindo ao caput do art. 225 da CF), buscando estimular o devido cuidado com a poluição atmosférica, além de assegurar o monitoramento do ar e fomentar a inovação científica com a adoção de tecnologias limpas. Nessa direção, o art. 5º da Política Nacional de Qualidade do Ar elenca os mecanismos que serão utilizados para se realizar o controle da poluição atmosférica, quais sejam:

Art. 5º

São instrumentos da Política Nacional de Qualidade do Ar:

I - os limites máximos de emissão atmosférica;

II - os padrões de qualidade do ar;

III - o monitoramento da qualidade do ar;

IV - o inventário de emissões atmosféricas;

V - os planos, os programas e os projetos setoriais de gestão da qualidade do ar e de controle da poluição por fontes de emissão;

VI - os modelos de qualidade do ar, os estudos de custo-efetividade e a proposição de cenários;

VII - os conselhos de meio ambiente e, no que couber, os de saúde, bem como os órgãos colegiados estaduais e municipais destinados ao controle social;

VIII - o Sistema Nacional de Gestão da Qualidade do Ar (MonitorAr);

IX - os incentivos fiscais, financeiros e creditícios; e

X - o Fundo Nacional do Meio Ambiente, o Fundo Nacional sobre Mudança do Clima e o Fundo Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico. 

Esta importante disposição positiva um rol exemplificativo de instrumentos com que o Estado poderá contar para coibir eventuais emissões desmedidas. Nota-se, também, clara referência às resoluções do CONAMA que já previam, por exemplo, o estabelecimento de limites máximos de emissão atmosférica, padrões de qualidade do ar e a elaboração de estudos técnicos realizados pelo Órgão. Destaca-se também a responsabilidade do órgão pelo controle da qualidade do ar. 

Outro importante aspecto levantado pela lei gira em torno dos planos de gestão da qualidade do ar (art. 13)⁶. Esse complexo prevê uma atuação conjunta de diferentes entidades na formulação de planos e no acompanhamento da qualidade do ar, verificando o respeito aos limites legais e planejando ações de remediação, abrangendo: (I) o Plano Nacional de Gestão da Qualidade do Ar; (II) os Planos Estaduais e Distrital de Gestão da Qualidade do Ar; e (III) o Plano para Episódios Críticos de Poluição do Ar. Os planos serão integrados por órgãos espalhados por todo o país, estudando as mais diversas situações atmosféricas e traçando estudos regionalizados que contribuirão para a elaboração de políticas públicas integradas.

Apesar da demora de nosso país em conseguir editar uma política para a qualidade do ar, a nova lei representa um importante avanço na busca da preservação ambiental, tornando-se um verdadeiro marco normativo para o país e, quiçá, para o mundo. Suas disposições esperam oferecer à Administração Pública meios para o devido controle e melhoria da qualidade do ar no Brasil, consolidando instrumentos jurídicos já consagrados na defesa do meio ambiente e dando advento a novas formas de combate a irregularidades, estimulando o esforço conjunto de diferentes setores na proteção do meio ambiente e na adoção de práticas sustentáveis. Assim, em conjunto com o art. 225 da CF e demais normas, a nova lei forma um microcosmo normativo voltado para a proteção e tutela do meio ambiente atmosférico, apto a enfrentar os desafios atuais.

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1 Artigo 225, caput, Constituição da República Federativa do Brasil.

2 Art. 3º - Para os fins previstos nesta lei, entende-se por:

V - recursos ambientais: a atmosfera, as águas interiores, superficiais e subterrâneas, os estuários, o mar territorial, o solo, o subsolo, os elementos da biosfera, a fauna e a flora. (grifo nosso).

3 Art. 3º São princípios da Política Nacional de Qualidade do Ar:

I - a prevenção e a precaução;

II - o poluidor-pagador e o protetor-recebedor;

III - o desenvolvimento sustentável;

IV - o respeito às diversidades locais e regionais;

V - o direito da sociedade à informação e ao controle social;

VI - a razoabilidade e a proporcionalidade;

VII - o cuidado com as populações mais vulneráveis, especialmente os grupos sensíveis; e

VIII - a visão sistêmica, na gestão da qualidade do ar, que considere as diferentes fontes de emissões e as variáveis ambiental, social, cultural, econômica, tecnológica e de saúde pública.

4 Art. 6º A União, por meio do Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama), estabelecerá padrões nacionais de qualidade do ar que integrarão o Programa Nacional de Controle da Qualidade do Ar (Pronar).

5 Art. 1º Esta lei institui a Política Nacional de Qualidade do Ar e dispõe sobre seus princípios, objetivos e instrumentos, bem como sobre as diretrizes relativas à gestão da qualidade do ar no território nacional.

Parágrafo único. Estão sujeitas à observância desta lei as pessoas físicas ou jurídicas, de direito público ou privado, responsáveis pela emissão de poluentes atmosféricos, pela gestão da qualidade do ar e pelo controle da poluição. (grifo nosso).

6 Art. 13. São planos de gestão da qualidade do ar:

I - o Plano Nacional de Gestão da Qualidade do Ar;

II - os Planos Estaduais e Distrital de Gestão da Qualidade do Ar; e

III - o Plano para Episódios Críticos de Poluição do Ar.

§ 1º Os Planos Estaduais e Distrital de Gestão da Qualidade do Ar deverão ser elaborados pelo órgão ambiental estadual ou distrital e aprovados pelo conselho de meio ambiente correspondente.

§ 2º É assegurada ampla publicidade ao conteúdo dos planos de gestão da qualidade do ar previstos no caput deste artigo, observado o disposto na Lei nº 10.650, de 16 de abril de 2003.