Transição no Saneamento: Do monopólio ao oligopólio e o papel dos órgãos de controle

1. INTRODUÇÃO

Historicamente, o setor de saneamento básico no Brasil operava sob um modelo monopolista, gerido principalmente por companhias estaduais que atuavam regionalmente e firmavam contratos diretamente com os municípios. Apesar de classificado como monopolista, o modelo enfrentava desafios que criavam uma dinâmica próxima à concorrência monopolística. Essas empresas precisavam atingir metas de cobertura, qualidade dos serviços e sustentabilidade ambiental, sendo pressionadas por comparações de desempenho com outras empresas regionais, gerando um ambiente competitivo indireto. Além disso, por estarem diretamente vinculadas à gestão pública, essas empresas enfrentavam uma pressão social considerável, especialmente em períodos eleitorais. A qualidade dos serviços oferecidos influenciava a percepção dos eleitores, gerando uma forma de regulação social em que a opinião pública e o voto atuavam como controle sobre a prestação de serviços essenciais, como o abastecimento de água e o tratamento de esgoto.

Com a promulgação da atualização do marco do saneamento pela Lei nº 14.026/2020, que complementa, mas não revoga, a Lei nº 11.445, o setor passou a adotar um modelo mais próximo do oligopólio, onde poucas grandes empresas disputam concessões por meio de licitação. Embora essa nova estrutura prometa maior eficiência e inovação, ela também acarreta o risco de concentração de mercado, favorecendo a formação de cartéis e prejudicando a competitividade. Isso pode resultar em preços elevados e em uma menor diversidade de serviços para os consumidores. É crucial ressaltar que muitos defendiam a abertura do mercado de saneamento, em vez de simplesmente substituir o monopólio das empresas públicas por empresas privadas.

O ambiente oligopolístico facilita práticas anticompetitivas, como fixação de preços e limitação de novos concorrentes, diminuindo a pressão pública e regulatória. Diferentemente do cenário anterior, onde a pressão pública e regulatória era mais evidente, o oligopólio permite que as empresas se unam para maximizar lucros, aumentando o risco de cartelização. Assim, embora o modelo oligopolístico seja promovido como solução para melhorar a eficiência e a qualidade dos serviços, ele pode paradoxalmente reduzir a competitividade e prejudicar os consumidores. Portanto, uma regulação eficaz e uma vigilância contínua são essenciais para assegurar que os benefícios prometidos pelas atualizações do marco legal sejam alcançados, priorizando o interesse público sobre os interesses corporativos.

2. CONCORRÊNCIA MONOPOLÍSTICA E A TRANSIÇÃO PARA O OLIGOPÓLIO

A transição do setor de saneamento básico no Brasil, antes marcado pela concorrência monopolística, para um modelo oligopolístico promovido pela Lei 14.026/2020, levanta questões críticas sobre eficiência, inovação, desigualdade e regulação. Tradicionalmente, empresas de saneamento como Sabesp, Copasa e Cedae atuavam de forma diferenciada, investindo em tecnologias específicas e adaptando suas tarifas ao contexto econômico regional para se destacarem. Esse modelo incentivava a competição indireta por qualidade e inovação.

Entretanto, a reestruturação para um modelo oligopolístico envolve uma concentração de mercado que, embora possa promover ganhos de escala e eficiência, impõe o risco de práticas anticompetitivas e desigualdade na cobertura dos serviços. Mesmo que a concentração de mercado incentive inovação e eficiência, ela também facilita práticas prejudiciais como a fixação de preços, comprometendo a competitividade. Observa-se a necessidade de um aparato regulatório rigoroso que proteja a competitividade e o bem-estar dos consumidores.

Nesse contexto, é importante considerar o papel do bem-estar social, conforme delineado na Constituição Federal de 1988 (CF-88), conhecida como a "Constituição Cidadã". Elaborada durante o processo de redemocratização e a retomada do Estado democrático de direito, a CF-88 incorporou premissas do Estado de bem-estar social, alinhando-se ao modelo social-democrata dos países nórdicos (Esping-Andersen, 1990). Esse arcabouço constitucional ressalta a importância de garantir que a busca por eficiência no setor de saneamento não comprometa os direitos e a qualidade de vida dos cidadãos.

3. PRÓS E CONTRAS DA TRANSIÇÃO PARA UM MODELO OLIGOPOLÍSTICO

A transição do setor de saneamento no Brasil para um modelo oligopolístico traz potenciais ganhos, mas também apresenta sérios desafios. Entre os principais benefícios está a possibilidade de melhorar a eficiência por meio das economias de escala, reduzindo custos e aumentando a qualidade dos serviços. Além disso, a concentração de mercado pode incentivar a inovação, já que as empresas competem por diferenciação para se manterem atrativas.

Por outro lado, o modelo oligopolístico pode restringir a entrada de novos competidores, o que tende a limitar a concorrência e, eventualmente, a estagnar a inovação. A concentração de mercado também favorece práticas anticompetitivas, como a fixação de preços, que podem onerar o consumidor final. Há ainda o risco de que as empresas priorizem áreas mais lucrativas, ampliando a disparidade regional no acesso ao saneamento, especialmente em regiões menos rentáveis.

A eficácia de um modelo oligopolístico depende fortemente da existência de uma regulação robusta. Se bem regulamentado, o setor pode garantir eficiência econômica e oferecer serviços de qualidade a preços competitivos. No entanto, sem uma supervisão rigorosa, há um risco elevado de que os preços aumentem e a qualidade dos serviços diminua, prejudicando principalmente as regiões economicamente desfavorecidas.

Estudos internacionais ressaltam que a privatização e a concentração de mercado no saneamento podem trazer eficiência, mas somente com políticas regulatórias que assegurem acesso universal e equidade. A experiência internacional sublinha que, para o Brasil, uma transição bem-sucedida requer regulação eficaz que balanceie os ganhos de eficiência com a necessidade de manter a qualidade e a acessibilidade dos serviços para toda a população.

4. PAPEL DOS ÓRGÃOS DE CONTROLE

Em mercados concentrados, como o setor de saneamento, é crucial que as autoridades garantam que os benefícios da privatização sejam mantidos, enquanto evitam abusos de poder econômico por grandes corporações. A regulação deve prevenir práticas anticompetitivas, como formação de cartéis e fixação de preços, garantindo serviços de qualidade a preços justos. Regras transparentes e controle rigoroso sobre preços e qualidade são essenciais para impedir que a concentração de mercado prejudique o acesso e a competitividade.

O incentivo a investimentos em infraestrutura, especialmente em áreas de baixa rentabilidade, pode ser promovido com parcerias público-privadas e subsídios, visando reduzir desigualdades regionais sem comprometer a acessibilidade dos serviços. Mecanismos de financiamento a longo prazo ajudariam a sustentar melhorias contínuas na qualidade do saneamento e expandir a cobertura de forma equitativa. A supervisão contínua, por meio de auditorias e monitoramento de desempenho, asseguraria o cumprimento de metas de eficiência e cobertura, com sanções aplicadas em caso de falhas.

4.1 O CADE E O SANEAMENTO BÁSICO

O Conselho Administrativo de Defesa Econômica (CADE) é uma instituição-chave na promoção de um ambiente de concorrência saudável no setor de saneamento, especialmente durante a transição de um modelo monopolístico para um oligopolístico. O CADE tem a responsabilidade de prevenir e punir práticas anticompetitivas, como a formação de cartéis, a fixação de preços e o abuso de poder econômico. Seu papel é garantir que a concentração de mercado não resulte em serviços mais caros ou de qualidade inferior para os consumidores.

Além disso, o CADE tem a função de analisar fusões e aquisições no setor de saneamento, assegurando que essas operações não resultem em um nível de concentração que comprometa a competição. Fusão de grandes empresas pode reduzir ainda mais o número de competidores no mercado, potencialmente levando a preços abusivos e ineficiência. Portanto, o papel do CADE é garantir que, mesmo em um mercado oligopolístico, os consumidores tenham acesso a serviços de qualidade a preços justos e que as práticas de mercado beneficiem a sociedade como um todo.

4.2 A AGÊNCIA NACIONAL DE ÁGUAS E O SANEAMENTO BÁSICO 

Para mitigar os desafios do setor de saneamento em um mercado cada vez mais concentrado, a Agência Nacional de Águas e Saneamento Básico (ANA) deve aprimorar suas normas técnicas, garantindo que elas incentivem a inovação, eficiência e qualidade. A ANA poderia estabelecer critérios objetivos e transparentes que promovam uma competição justa e impeçam que grandes empresas dominem o mercado sem melhorias contínuas nos serviços. Para isso, deve reforçar seu papel nas fases iniciais dos processos de concessão, assegurando que as licitações sejam conduzidas com ampla participação pública e rigor para evitar concessões a empresas que não demonstrem real compromisso com a qualidade e eficiência.

No monitoramento do desempenho das empresas, a ANA precisa investir em ferramentas de coleta e análise de dados robustas, que permitam uma supervisão constante da cobertura dos serviços, do tratamento de esgoto, das perdas de água e dos investimentos em infraestrutura. Realizar auditorias regulares e inspeções minuciosas, além de divulgar os resultados, pode trazer maior transparência e possibilitar a correção de falhas antes que se tornem graves. A ANA também deve cooperar com o CADE para identificar e combater práticas anticompetitivas, criando mecanismos que favoreçam a entrada de novos atores no mercado e garantam que o setor continue competitivo.

Para assegurar a qualidade dos serviços nas regiões mais vulneráveis, a ANA poderia estabelecer metas específicas de cobertura e qualidade, alinhadas com incentivos financeiros e subsídios para empresas que investem em áreas de baixa rentabilidade. Além disso, a ANA pode estimular o uso de tecnologias sustentáveis, como práticas de reuso de água e a redução de perdas, fomentando linhas de financiamentos e subsídios para iniciativas que aumentem a eficiência e minimizem o impacto ambiental. Por fim, é crucial que a ANA coordene suas atividades com as agências reguladoras locais, preservando o equilíbrio federativo e respeitando a autonomia das instituições regionais.

4.3 OS TRIBUNAIS DE CONTA E O SANEAMENTO BÁSICO

Em relação à transição do setor de saneamento básico para um modelo oligopolístico é crucial, especialmente no que diz respeito ao acompanhamento da aplicação dos recursos e à fiscalização da eficiência dos serviços prestados. Os Tribunais de Contas exercem uma função essencial na garantia da transparência, da responsabilidade fiscal e do uso adequado das outorgas e investimentos em infraestrutura para o setor de saneamento.

Um dos aspectos destacados nos textos é o risco de desvio de finalidade das outorgas pagas pelas empresas privadas em concessões de serviços de saneamento. As outorgas, que deveriam ser reinvestidas na melhoria da infraestrutura e na ampliação da cobertura dos serviços, muitas vezes são destinadas a outras áreas do orçamento público. Nesse contexto, os Tribunais de Contas têm o papel de auditar o uso desses recursos, assegurando que sejam direcionados para as áreas previstas, principalmente na modernização e expansão dos serviços de saneamento.

Outro ponto central é o controle da qualidade e da eficiência dos serviços de saneamento prestados pelas empresas concessionárias. Os Tribunais de Contas são responsáveis por avaliar se os serviços entregues estão alinhados com as metas estabelecidas pelas agências reguladoras, como a Agência Nacional de Águas (ANA). Eles desempenham um papel importante na verificação do cumprimento das metas de cobertura, na redução das desigualdades regionais e na garantia de que os consumidores não sejam prejudicados por práticas anticompetitivas ou por elevação injustificada de tarifas.

Os Tribunais de Contas também atuam na auditoria contínua do setor, avaliando o desempenho das concessionárias e monitorando se estão atendendo às exigências de contratos e regulações impostas pelas agências setoriais. Isso inclui o monitoramento de indicadores de desempenho como perdas de água, tratamento de esgoto e investimentos em infraestrutura, assegurando que o avanço para um modelo oligopolístico não comprometa a eficiência e qualidade dos serviços.

A transição para um modelo oligopolístico pode aumentar o risco de práticas anticompetitivas, como fixação de preços e formação de cartéis. Embora essa seja uma área de atuação direta do CADE, os Tribunais de Contas têm um papel complementar ao avaliar o impacto financeiro e econômico das concessões e ao garantir a lisura dos processos licitatórios para prevenir fraudes ou acordos que resultem em monopólios ou prejuízo ao consumidor.

5. AS OUTORGAS DAS PRIVATIZAÇÕES E O DESVIO DE FINALIDADE

As privatizações no setor de saneamento básico no Brasil suscitam discussões cruciais, especialmente no que diz respeito ao impacto das outorgas concedidas aos governos. A privatização é, em teoria, uma ferramenta para aumentar a eficiência, atrair investimentos e melhorar a qualidade dos serviços. No entanto, na prática, surgem contradições significativas, especialmente quando se observa o uso das outorgas e seus efeitos sobre o próprio setor.

A outorga, valor pago pela empresa privada ao governo pela concessão do serviço, deveria ser direcionada ao aprimoramento da infraestrutura, modernização dos sistemas e ampliação do acesso à água e esgoto tratados. Contudo, frequentemente, esses recursos são desviados para outras áreas do orçamento público, distantes das necessidades do saneamento básico. Isso configura um desvio de finalidade que compromete diretamente a melhoria dos serviços, retrocedendo os avanços esperados no setor.

Ao privatizar, o governo se beneficia de uma injeção financeira imediata, mas sem garantia de que esses recursos serão revertidos ao próprio setor de saneamento. Muitas vezes, as outorgas são utilizadas para cobrir déficits orçamentários ou financiar projetos de curto prazo, sem relação direta com o saneamento. Com isso, o setor, que já enfrenta desafios históricos de baixa cobertura e precariedade, inicia sua fase privatizada sem os recursos necessários para resolver essas deficiências, enquanto as empresas concessionárias herdam sistemas deficitários.

Esse cenário cria uma ilusão de progresso no curto prazo, uma vez que o governo recebe um montante considerável com a concessão, mas o saneamento permanece estagnado. As novas concessionárias, por sua vez, enfrentam o desafio de mobilizar grandes volumes de capital para investir na infraestrutura necessária. Isso pode levar à elevação das tarifas ou à priorização de investimentos em áreas mais lucrativas, deixando as regiões mais pobres e periféricas à margem.

A expectativa de que a privatização resolveria os problemas de ineficiência estatal e traria novos investimentos se desfaz diante da lógica imediatista da arrecadação das outorgas. Quando os recursos não são reinvestidos no setor, compromete-se a sustentabilidade financeira dos serviços, e a desigualdade no acesso à água tratada e ao esgotamento sanitário é perpetuada. Em vez de solucionar os problemas, a privatização pode agravar as questões de gestão e investimentos no longo prazo.

Para evitar essa armadilha, é fundamental que as privatizações sejam acompanhadas por uma fiscalização rigorosa e por políticas claras que assegurem que os recursos das outorgas sejam reinvestidos no próprio sistema de saneamento. Caso contrário, em vez de uma solução, a privatização pode se transformar em um retrocesso para a população, agravando os problemas históricos de cobertura e qualidade dos serviços, ao invés de resolvê-los.

Vale destacar que, na Europa, em países como Portugal, o pagamento das outorgas de forma imediata, prática comumente conhecida como "na cabeça", é proibido. Em vez disso, a outorga é parcelada ao longo do período da concessão, o que contribui para diluir os riscos tanto para o poder público quanto para a concessionária. Esse modelo também evita impactos abruptos nas tarifas e assegura uma maior sustentabilidade financeira ao longo do contrato.

5.1 A NEGAÇÃO DO PRINCÍPIO DA SUSTENTABILIDADE

Imagine um trabalhador que, ao longo da vida, economizou e conseguiu pagar a casa onde vive com sua família. Aos 60 anos, com o imóvel quitado, ele decide refinanciá-lo para obter um grande empréstimo. Em vez de usar esse dinheiro para reformar a casa ou garantir o bem-estar de seus filhos, ele gasta todo o valor em uma viagem ao exterior. Ao fazer isso, ele esgota os recursos que poderiam ser investidos no futuro de sua família. Quando ele falece, a única herança deixada para os filhos é a dívida do refinanciamento, que eles terão que pagar.

Essa situação reflete o que ocorre com as outorgas no setor de saneamento. Quando empresas privadas pagam ao governo pelas concessões, os recursos das outorgas deveriam ser usados para melhorar a infraestrutura e ampliar o acesso a serviços de saneamento para as próximas gerações. Porém, quando esse dinheiro é desviado para outras áreas do orçamento público, as melhorias no saneamento são comprometidas. Assim como no exemplo do trabalhador, as gerações futuras herdam dívidas e problemas, sem se beneficiar dos recursos que foram mal administrados, perpetuando a falta de serviços essenciais, como água e esgoto, e comprometendo o desenvolvimento sustentável.

6. CONSIDERAÇÕES FINAIS

A transição para o modelo oligopolístico, introduzida pela Lei 14.026/2020, promete melhorias em eficiência e inovação, aproveitando a escala de grandes empresas. Contudo, essa concentração traz riscos como práticas anticompetitivas e a ampliação das desigualdades regionais. Embora a privatização e a introdução de grandes players no setor tenham sido inicialmente vistas como um avanço direto, a experiência aponta para uma necessidade de equilíbrio entre empresas privadas e parcerias público-privadas (PPPs), preservando os objetivos de universalização e equidade.

Para enfrentar esses desafios, é essencial que as agências reguladoras, como a ANA e o CADE, garantam uma regulação robusta e adaptativa, com foco em preços justos e acessibilidade, além de investimentos contínuos em infraestrutura. A ANA, em especial, tem um papel estratégico em assegurar que as melhorias cheguem a toda a população, inclusive em regiões vulneráveis. Esse controle regulatório precisa monitorar de perto as práticas do setor e colaborar com o CADE para evitar práticas anticompetitivas, preservando um ambiente de concorrência justa.

Além disso, os Tribunais de Contas têm um papel central e inovador na fiscalização da transição. É fundamental que eles auditem os recursos oriundos das outorgas, garantindo que sejam usados na expansão da infraestrutura de saneamento. Igualmente importante é que os tribunais verifiquem se os custos apresentados nos leilões refletem valores justos para ativos até então públicos, prevenindo sobrepreços. A fiscalização contínua dos contratos e dos investimentos privados nas concessões, alinhada com experiências internacionais, como a avaliação do Tribunal de Contas da União Europeia sobre PPPs, fortalece a gestão pública no setor.

Um exemplo relevante vem do Tribunal de Contas da União Europeia, que, em seu Relatório Especial, destacou que as PPPs não devem ser vistas como a solução principal para os desafios dos serviços públicos. A auditoria de projetos de PPPs revelou que, em muitos casos, os benefícios esperados não se concretizaram, devido a atrasos nas obras, aumento dos custos e subutilização de equipamentos e serviços. Esses problemas foram atribuídos, em parte, a análises inadequadas e abordagens desajustadas, além de um quadro institucional e jurídico que não estava preparado para apoiar adequadamente esses projetos financiados pela União Europeia (UE, 2018).

Em última análise, os Tribunais de Contas exercem um papel crucial na fiscalização financeira e na garantia de transparência e eficiência na aplicação de recursos e na qualidade dos serviços de saneamento. Sua atuação é indispensável para assegurar que as privatizações e concessões no setor sejam conduzidas de maneira a beneficiar a população, prevenindo a má gestão dos recursos públicos e promovendo o uso responsável das outorgas e investimentos.

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BRASIL. [Constituição (1988)]. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Brasília, DF: Presidência da República. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituiçao.htm. Acesso em: 1 jan. 2017

BRASIL. Lei n° 11.445, de 5 de janeiro de 2007. Estabelece diretrizes nacionais para o saneamento básico; altera as Leis n° 6.766, de 19 de dezembro de 1979, n° 8.036, de 11 de maio de 1990, n° 8.666, de 21 de junho de 1993; e dá outras providências. Diário Oficial da União: seção 1, Brasília, DF, 8 jan. 2007.

BRASIL. Lei n° 14.026, de 15 de julho de 2020. Atualiza o marco legal do saneamento básico; altera as Leis n° 9.984, de 17 de julho de 2000, n° 10.768, de 19 de novembro de 2003, n° 11.107, de 6 de abril de 2005, n° 11.445, de 5 de janeiro de 2007, e n° 12.305, de 2 de agosto de 2010; e dá outras providências.

UNIÃO EUROPEIA. Relatório Especial: Parcerias Público-Privadas e os desafios da União Europeia. União Europeia, 2018.