O Direito Legislativo e o PLP 68/24

Reforma tributária: inconsistências na redação legislativa do PLP 68/24, comprometem a pretensa simplificação do sistema.

Anunciado o calendário da Comissão de Constituição e Justiça para a análise da proposta de regulamentação do IBS e do CBS, e os esforços do Poder Judiciário em direção a uma linguagem jurídica mais compreensível, urge que o Poder Legislativo produza normas objetivas e claras, respeitando os princípios do Direito Legislativo.

Quais normas orientam a formulação do Direito positivo? O que vem antes do diploma constitucional?

Fato inequívoco é que o sistema jurídico positivo é orientado por normas oriundas dos princípios gerais, da filosofia do Direito e da lógica jurídica.

Estes mandamentos, raramente positivados, são ainda mais relevantes quando se fala em Direito Legislativo, que cuida, especialmente, da positivação da norma. Sob este aspecto é imperativa a observação das regras traçadas para tal desiderato.

Os procedimentos exigidos para dar à norma positivada a validade necessária à sua inserção no ordenamento jurídico estão previstos em diplomas legais esparsos. Encontramos tal orientação não apenas na CF/88, mas também na lei de Introdução ao Direito brasileiro - outrora denominada lei de Introdução ao CC (Decreto-lei 4.657, de 1942, alterado pela lei 12.376, de 2010) e, especialmente sob o aspecto formal, na lei complementar 95, de 1996. Esses diplomas normativos positivados, no entanto, não bastam para fornecer ao Direito Legislativo todo o fundamento de que necessita. Os princípios gerais do Direito e a filosofia jurídica, assim como em outras áreas do Direito, desempenham papel fundamental para o seu desenvolvimento.

Posto isso, relevante se faz a análise das normas regulamentadoras da reforma tributária, sob a luz do Direito Legislativo, que aqui terá por objeto o PLP 68/24, que institui o IBS e o CBS, criados pela EC 132/24.

A tão esperada e necessária reforma tributária nasce no mundo jurídico positivado com a promessa da simplificação do sistema tributário nacional. Na prática, porém, tendo em vista não somente a redação inadequada dada à EC 132/23, matéria já superada sob o aspecto do Direito Legislativo posto já positivada, mas especialmente a estrutura legislativa e redacional das normas que pretendem sua regulamentação.

Inobstante a regular observância do processo legislativo formal necessário à sua positivação, encontramos na redação da referida proposta inúmeras inconsistências que, se não estão aptas a tirar-lhe a validade, conferem às mesmas uma inexatidão e complexidade hermenêutica que destoam da simplificação jurídica almejada, comprometendo a segurança jurídica do sistema tributário brasileiro.

O Direito Legislativo desempenha um papel crucial no que se refere aos vícios formais e materiais da norma que se pretende ver positivada, pois é no âmbito legislativo que elas são redigidas, aprovadas e promulgadas. Durante este processo é imperativa a observação dos procedimentos e formalidades previstos não somente na Constituição e nos regimentos internos das casas legislativas, mas também a observância do sistema jurídico na sua totalidade. A importância do Direito Legislativo, que cuida especialmente da criação de novas normas, não está somente no cumprimento estrito do processo legal necessário para a sua validação, mas na conformidade material da nova norma com o sistema jurídico no qual será inserida. O respeito ao procedimento adequado é essencial para garantir que a norma positivada seja legítima e eficaz, e sua conformidade material assegura que o sistema jurídico seja coeso, transparente e confiável.

Todo este arcabouço jurídico orientador da positivação da norma encontra fundamento nos princípios gerais, na lógica e na filosofia do Direito.

A falta de clareza, as omissões e a repetição de preceitos em uma redação legislativa ferem os princípios da segurança jurídica, da legalidade e da eficiência, prejudicando a previsibilidade, a compreensão das normas e a eficácia da sua aplicação. Esses princípios exigem que as leis sejam redigidas de maneira clara, precisa e não duplicada, para garantir um ordenamento jurídico coeso e acessível a todos. Cabe ao Direito Legislativo ser o guardião destes princípios.

Para assegurar a segurança indispensável ao ordenamento jurídico, a redação legislativa é elemento crucial e indispensável.

Sob estes aspectos segue uma breve análise das inconsistências que permeiam a proposta regulamentar do IBS e do CBS, o já citado PLP 68/24, que desde os dispositivos iniciais já incorrem em erros grosseiros que ferem a boa técnica da redação legislativa.

A forma legal eleita, qual seja, o projeto de lei complementar, adequa-se perfeitamente ao escopo da proposta. O seu conteúdo formal, porém, além de redação inexata e de inadequada em inúmeros dispositivos, produz e reproduz normas cuja natureza é estranha à matéria em comento.

Sem esgotar todos os pontos controversos do diploma que se pretende ver aprovado, elegemos alguns pontos que merecem destaque.

O art. 2º, além de trazer definição de princípio jurídico, matéria principiológica e doutrinária, incompatível com a natureza impositiva da norma - "O IBS e a CBS são informados pelo princípio da neutralidade, segundo o qual esses tributos devem evitar distorcer as decisões de consumo e de organização da atividade econômica, ressalvadas as exceções previstas na CF/88 e nesta lei complementar." -também peca ao dispor sobre o óbvio, informando a ressalva das exceções constitucionais.

Tal redação parece trazer um excesso de zelo, desprezado no parágrafo único do artigo imediatamente posterior, em evidente afronta à lógica jurídica: "Parágrafo único. Para fins desta lei complementar, equiparam-se a bens materiais as energias que tenham valor econômico."

O que são as energias com valor econômico? Qual a definição de sua natureza jurídica para efeitos tributários? Todo bem ou serviço com valor econômico é tributável. Recomendável, no mínimo, a utilização da expressão "formas de energia". A redação vaga e inespecífica abre margem a novas demandas judiciais num sistema esgotado face o volume de demandas, além de contrariar o tão prolatado escopo de simplificação teoricamente abraçado pela reforma tributária em discussão.

Em seguida, o inciso IV art. 4º "empresta" do art. 1.128 do CC a definição de alienação. Como admitir que dois diplomas legais do mesmo ordenamento tragam o conceito de um mesmo fato jurídico? Esse dispositivo é dissonante do preceito insculpido no art. 9º da lei complementar 95, de 1998.

"Art. 4º . IV - alienação, inclusive compra e venda, troca ou permuta e dação em pagamento;"

Não é pertinente, em nome da unidade do sistema jurídico, que o mesmo conceito fundamental tenha definição em outro diploma. A matéria tem natureza civil, aqui "aproveitada" pela legislação tributária.

O parágrafo 4º do mesmo art. 4º, provavelmente no intuito de conferir segurança jurídica à reforma tributária proposta, ressalta a observância de dispositivo constitucional: "..§ 4º A incidência do IBS e da CBS sobre as operações de que trata o caput nãoaltera a base de cálculo dos impostos de que tratam o art. 155, inciso I, e o art. 156, inciso II, da CF/88.". Dispor sobre o óbvio resulta em insegurança jurídica. Caso haja alteração do dispositivo constitucional, a sua previsão na legislação complementar é inócua. Não há hipótese de alteração de uma previsão constitucional por lei complementar. O dispositivo é redundante e desnecessário.

Não satisfeito com as incongruências acima apresentadas, o texto segue reproduzindo, "ipsis litteris", os dispositivos constitucionais que disciplinam as imunidades tributárias.  O art. 8º do PLP 68, de 2024 reproduz o disposto no art.155, § 2º, X, da CF/88 e o art. 9º da propositura repete integralmente o disposto nas alíneas do inciso VI do art. 150 da carta pátria.  

Havendo previsão constitucional, desnecessária sua reprodução integral. Se houver a exclusão constitucional de qualquer imunidade, ela estará tacitamente revogada na lei complementar.

Juristas há que apontam a grande quantidade de dispositivos trazidos pelo PLP 68/24 como sendo fator que compromete a pretendida simplificação tributária. Mais relevante que a quantidade de dispositivos contidos na propositura ora sob análise, é a qualidade da redação e o ordenamento a eles dados.

As inconsistências aqui apontadas ferem a boa prática da redação legislativa, em contrariedade aos princípios gerais que fundamentam o ordenamento jurídico pátrio, afastando da decantada reforma tributária a simplificação pretendida.