A governança judicial colaborativa e o acordo de Paris: Diálogo institucional na jurisdição constitucional sobre o meio ambiente

Introdução

Este artigo busca analisar como o diálogo institucional pode ser um caminho eficaz para a superação de desafios no contexto da jurisdição constitucional, especificamente diante da necessidade de efetivação dos direitos fundamentais ligados ao meio ambiente¹.

Está ocorrendo uma transformação progressiva na forma como a jurisdição constitucional tem sido exercida. O conceito de governança judicial colaborativa surge como um modelo que privilegia o diálogo institucional e transparência entre os diversos atores jurídicos e políticos, na busca por soluções para questões complexas². 

A judicialização de temas ligados à política pública ambiental³ também é uma realidade, como se comprova pela ADO - Ação Direta de Inconstitucionalidade por Omissão 59, na qual o Plenário do STF determinou à União que adotasse as providências administrativas necessárias para a reativação do fundo Amazônia, sem novas paralisações⁴.

A judicialização da temática ligada ao programa RenovaBio⁵, por meio da ADIn - Ação Direta de Inconstitucionalidade 7596 e ADIn - Ação Direta de Inconstitucionalidade 7617, tratam de temáticas ligadas ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, programa, este, que está diretamente vinculado a compromissos internacionais do Brasil, como o Acordo de Paris⁶. Por ocasião da ratificação e internalização do Acordo de Paris, o Brasil se comprometeu igualmente a reduzir a emissão de GEEs em 37%, com relação ao nível de 2005, até o ano de 2025, e em 43% até o ano de 2030⁷.

O papel do Poder Judiciário, na jurisdição constitucional, nessa configuração, transcende a solução binária de constitucionalidade ou inconstitucionalidade de um programa ambiental, tornando-se crucial a mediação de interesses e a construção de soluções dialogadas, para efetivação da norma constitucional prevista no art. 225 da CF, que prevê que todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado⁸.

1. Um novo paradigma na jurisdição constitucional: Governança judicial, Acordo de Paris e a efetividade da norma constitucional

A governança judicial colaborativa é uma evolução no modo como o Judiciário participa da formulação e implementação de políticas públicas. Em vez de se limitar à função tradicional de controle de constitucionalidade, o Judiciário assume um papel proativo, incentivando o diálogo entre as partes interessadas e os outros poderes, especialmente quando questões envolvendo direitos fundamentais estão em jogo, como é o direito ambiental.

Dentro deste contexto é importante ressaltar que o Acordo de Paris visa combater as alterações climáticas e prevê manter o aumento da temperatura global abaixo de 1,5°C até o final do século 21, reduzir as emissões de GEEs - Gases do Efeito Estufa, transferir tecnologia e financiamento de países desenvolvidos para países subdesenvolvidos. Este Tratado Internacional foi aprovado pelo Congresso Nacional, por meio do decreto Legislativo 140/16 e promulgado pelo presidente da república, por meio do decreto 9073/17. 

Conforme reconhecido pelo STF, o art. 225 da CF/88, que fundamenta o Estado de Direito e a governança ambiental, apresenta uma estrutura jurídica com duas direções principais a serem efetivadas. A primeira garante o direito fundamental a um meio ambiente equilibrado, tanto para a nossa geração quanto para as futuras. A segunda estabelece os deveres de proteção, que são responsabilidade dos poderes públicos, das autoridades e da sociedade civil⁹.

Diante da interseção entre governança judicial, o Acordo de Paris e a efetividade da norma constitucional que assegura o meio ambiente equilibrado, a jurisdição constitucional deve ocupar o centro do diálogo institucional entre os poderes e a sociedade. Esse protagonismo decorre do dever comum e inescusável de todos os atores envolvidos, públicos e privados, em promover a preservação ambiental. A elaboração e implementação de normas devem estar alinhadas com a efetividade do comando constitucional previsto no art. 225 da CF, garantindo que o direito ao meio ambiente equilibrado seja uma realidade para as atuais e futuras gerações, em conformidade com os compromissos internacionais assumidos pelo Brasil.

2. O RenovaBio e a questão da constitucionalidade

Na jurisdição constitucional o incentivo ao diálogo entre o Poder Judiciário e outros atores institucionais, como o Executivo, o Legislativo e as agências reguladoras tem sido um caminho efetivo para solução de questões complexas. Pelo menos 45 acordos já foram homologados no STF¹⁰, dos mais variados temas e nos vários tipos de ações de controle concentrado de constitucionalidade. 

O caso do RenovaBio pode ser uma matéria a ser submetida a mediação no STF, uma vez que o programa envolve diretrizes constitucionais fixadas no art. 225 da CF, parâmetros estabelecidos pela ANP - Agência Nacional de Petróleo e questões relacionadas ao cumprimento de compromissos internacionais assumidos pelo Brasil no Acordo de Paris. A governança judicial colaborativa, nesse contexto, exige que o Judiciário, ao abrir o diálogo sobre a constitucionalidade do programa, instituído pela lei 13.576/17, leve em consideração não apenas os parâmetros legais, mas também os aspectos políticos, econômicos e sociais subjacentes, promovendo uma aproximação colaborativa entre as instituições, para fins de preservação do meio ambiente equilibrado, compatibilizando o RenovaBio, com a CF/88 e com o Acordo de Paris. 

O questionamento sobre a constitucionalidade do programa gira em torno de aspectos como a equidade na distribuição de responsabilidades entre os agentes econômicos e a ausência de mecanismos eficazes para garantir o financiamento de tecnologias sustentáveis.

O princípio do poluidor-pagador, inserido no contexto da proteção ambiental, estabelece que todo agente econômico que causar impactos negativos ao meio ambiente é responsável por arcar com os custos de sua reparação. Logo, quem polui deve arcar com os custos da reparação ambiental, na proporção da poluição que gera¹¹. Ao atribuir ao poluidor a obrigação de reparar os danos causados, esse princípio não apenas promove a responsabilidade ambiental, mas também incentiva práticas mais sustentáveis, desestimulando comportamentos que possam prejudicar o meio ambiente.

O RenovaBio, ao impor obrigações pecuniárias apenas aos distribuidores de combustíveis, enquanto isenta outros agentes responsáveis pela emissão de GEE, pode ferir princípios constitucionais como a isonomia e a livre concorrência, além de desconfigurar o princípio do poluidor-pagar. Nesse sentido, o papel do Poder Judiciário é fundamental para corrigir distorções e garantir que a política pública atenda de forma equitativa aos princípios constitucionais.

3. Diálogo institucional: A busca por soluções consensuais

Dentro do contexto da jurisdição constitucional, o diálogo institucional tem o potencial de resolver conflitos de maneira consensual, evitando a necessidade de decisões adjudicadas. Essa abordagem cria um distensionamento entre os Poderes Judiciário, Legislativo e Executivo, ao passo que também previne o efeito backlash decorrente do descontentamento em relação às decisões judiciais¹².

Em vez de incentivar uma postura adversarial, o STF pode promover o diálogo entre as partes envolvidas, criando um espaço para a mediação e a construção conjunta de soluções, inclusive utilizando-se de audiência de contextualização e audiência para ouvida de especialistas como ocorreu na mediação da ADC 87 que participamos, na qual o STF ouviu especialistas em audiência sobre lei do marco temporal, cujos nomes foram apresentados por integrantes da comissão especial e discutiram entraves e possíveis soluções para processos de demarcação e indenização.

O Judiciário, ao adotar uma postura colaborativa, pode contribuir para o aprimoramento das políticas públicas, incentivando a adoção de medidas que atendam aos princípios constitucionais e, ao mesmo tempo, promovam o desenvolvimento sustentável.

Conclusão

A mediação representa um novo paradigma na jurisdição constitucional, especialmente no que tange à efetivação de direitos fundamentais como o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado. O diálogo institucional fortalece a capacidade do Poder Judiciário de atuar de forma proativa, mediando interesses e construindo soluções autocompositivas.

Ao promover um ambiente de cooperação entre os diversos atores institucionais, como Executivo, Legislativo, agências reguladoras e as pessoas e empresas diretamente relacionadas com a temática constitucional em conflito, o Judiciário passa a ter um papel fundamental na implementação de políticas públicas ambientais. Casos como o RenovaBio e o fundo Amazônia ilustram a necessidade de articulação entre os compromissos internacionais assumidos pelo Brasil e os direitos assegurados pela CF/88. O princípio do poluidor-pagador e a equidade entre os agentes econômicos são alguns dos desafios que precisam ser analisados por meio desse diálogo colaborativo dentro do programa RenovaBio.

Portanto, a jurisdição constitucional não deve se limitar a decisões binárias, mas sim facilitar um espaço para consensos e soluções que garantam a efetividade da norma constitucional e dos compromissos internacionais ambientais. A governança judicial colaborativa é essencial para assegurar que o direito ao meio ambiente equilibrado seja uma realidade concreta, preservando-o para as gerações atuais e futuras, em conformidade com as diretrizes do Acordo de Paris e a CF/88.

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1 DA SILVA, Solange Teles. Direito Fundamental ao Meio Ambiente Ecologicamente Equilibrado Avanços e Desafios. Cadernos do Programa de Pós-Graduação em Direito-PPGDir./UFRGS, n. 6, 2006.

2 NEGRI, Sandra; RODRIGUES, Leonel Cezar. Reforma Constitucional: Sistema Judiciário Brasileiro e a Inserção da Governança Colaborativa. Revista Internacional Consinter de Direito, p. 277-291, 2018.

3 DE QUEIROZ GOMES, Marianna. CONSIDERAÇÕES SOBRE NOVO CONSTITUCIONALISMO, EFETIVIDADE DO DIREITO FUNDAMENTAL AO MEIO AMBIENTE SADIO E A JUDICIALIZAÇÃO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS AMBIENTAIS. Constituição, Economia e Desenvolvimento: Revista Eletrônica da Academia Brasileira de Direito Constitucional, v. 4, n. 7, p. 350-375, 2012.

4 Acórdão na íntegra disponível em https://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=TP&docID=769826527 (ADO 59, Relator(a): ROSA WEBER, Tribunal Pleno, julgado em 03-11-2022, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n  DIVULG 15-08-2023  PUBLIC 16-08-2023)

5 Maiores informações sobre o RenovaBio disponíveis em https://www.gov.br/anp/pt-br/assuntos/renovabio e também em https://www.migalhas.com.br/depeso/416519/renovabio-e-cbios-propostas-para-fortalecimento-e-sustentabilidade 

6 Informações sobre o Acordo de Paris disponível em https://antigo.mma.gov.br/clima/convencao-das-nacoes-unidas/acordo-de-paris.html 

7 Conforme reconhecido pelo STF em voto proferido pelo Min. Luís Roberto Barros na (ADPF 708, Relator(a): ROBERTO BARROSO, Tribunal Pleno, julgado em 04-07-2022, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-194  DIVULG 27-09-2022  PUBLIC 28-09-2022), pág. 08 do voto.

8 CF. Art. 225 Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.

9 (ADO 59, Relator(a): ROSA WEBER, Tribunal Pleno, julgado em 03-11-2022, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n  DIVULG 15-08-2023  PUBLIC 16-08-2023)

10 Dados obtidos do painel do STF, atualizados até 18/10/2024. Disponível em https://portal.stf.jus.br/textos/verTexto.asp?servico=cmc&pagina=apresentacao 

11 MENEGAZ, Luciane Cristina; DE ALMEIDA, Analice Kohler. A inserção do princípio do poluidor pagador na problemática dos resíduos sólidos no Brasil. Planeta Amazônia: Revista Internacional de Direito Ambiental e Políticas Públicas, n. 3, p. 135-144, 2011. P.140

12 Sobre o tema: (MARMELSTEIN, George. Efeito Backlash da Jurisdição Constitucional: reações políticas ao ativismo judicial. Terceiro Seminário Ítalo-Brasileiro, p. 3, 2016.); (DA SILVA BELO, Eliseu Antônio. A emenda da vaquejada e o efeito backlash. Revista do Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro nº, v. 74, p. 51, 2019.); (ANDRÉA, Gianfranco Faggin Mastro. Supremo Tribunal Federal, comportamento estratégico e efeito backlash: o caso da descriminalização do porte da maconha para consumo pessoal. Revista da AJURIS, Porto Alegre, v. 46, n. 147, p. 163-196, 2019).

13 STF ouve especialistas em audiência sobre lei do Marco Temporal. Nomes foram apresentados por integrantes da comissão especial e discutiram entraves e possíveis soluções para processos de demarcação e indenização. Disponível em https://noticias.stf.jus.br/postsnoticias/stf-ouve-especialistas-em-audiencia-sobre-lei-do-marco-temporal/#:~:text=O%20Supremo%20Tribunal%20Federal%20realizou,processos%20de%20demarca%C3%A7%C3%A3o%20e%20indeniza%C3%A7%C3%A3o.