Acidentes nas estradas causados por animais

1.) Vários Estados brasileiros adotam a 'concessão de obra pública' para a empresa particular 'administrar rodovias'; a exemplo do Estado de São Paulo - que detém, possivelmente, o maior número dessas estradas concedidas à iniciativa privada - outros Estados, como o Paraná, e o próprio Governo Federal (Régis Bittencourt e outras) têm adotado o sistema jurídico da concessão, por meio do qual, após  acirrada disputa entre empresas interessadas (licitação), na forma da lei, a Administração Pública (Governo) escolhe a candidata que obtiver a melhor proposta ao interesse público, para a realização de obras, ou melhorias, nas rodovias.

Celso Antônio Bandeira de Mello:

"Concessão de serviços públicos é um instituto por via do qual o titular do serviço - o concedente - (...) transfere a outrem - o concessionário - os encargos de desempenhá-lo, por sua conta, risco e perigos, o qual se remunerará pela exploração da atividade, normalmente captando o correspectivo dela junto aos usuários do serviço, e desfrutará da garantia de um equilíbrio econômico financeiro assegurada pelo concedente." (Serviço Público e Concessão de Serviço Público, p. 94. Malheiros, 2017. Grifos originais).

Conforme o artigo 175, da Constituição Federal:

'Art. 175. Incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, sempre através de licitação, a prestação de serviços públicos.

Parágrafo único. A lei disporá sobre:

1. o regime das empresas concessionárias e permissionárias de serviços públicos, o caráter especial de seu contrato e de sua prorrogação, bem como as condições de caducidade, fiscalização e rescisão da concessão ou permissão;
2. os direitos dos usuários;
3. política tarifária;
4. a obrigação de manter serviço adequado.'¹

Linhas gerais, trata-se de investimento privado em bens públicos (estradas), em que a empresa vencedora do certame, chamada 'concessionária', passa a administrar a estrada, e realiza obras e melhorias nas rodovias, obtendo, em contrapartida, dentre outras receitas, o valor do pedágio pago pelos usuários.

2.) Sempre surgem dúvidas a respeito da responsabilidade civil da empresa privada (concessionária), no caso de acidentes nas estradas. A questão não é nova, e muitas provas são produzidas (perícias, testemunhas, audiências), no Judiciário, para a tentativa de demonstração da culpa do responsável.

Mas, o que sempre chama a atenção da sociedade - não é incomum - é o caso de o acidente ter sido provocado por animais na pista de rolamento: de quem, afinal, seria a responsabilidade civil (perdas e danos)? do Governo, da empresa concessionária, do dono do animal (difícil precisar), ou de ninguém? (coitada da vítima!).

Se a estrada estiver sob auspícios da concessionária (empresa), então, a responsabilidade civil será desta. O STJ: Tema 1.122, ao interpretar as linhas-mestras da legislação pátria, decidiu: 'As concessionárias de rodovias respondem, independentemente da existência de culpa, pelos danos oriundos de acidentes causados pela presença de animais domésticos nas pistas de rolamento, aplicando-se as regras do CDC e da lei das concessões.'(g.n.).

Portanto, na hipótese de o acidente ter sido causado por animal doméstico na pista, a responsabilidade pela indenização às vítimas será da empresa administradora concessionária da rodovia, não havendo necessidade da demonstração de culpa dela.

O entendimento da Corte, num certo modo, é justo, pois a responsabilidade da rodovia é da empresa concessionária, que a administra, e deve tomar todas as providências para evitar acidentes dessa espécie. Em suma: no Judiciário, não precisa mais haver discussão acerca da culpa da empresa concessionária; a responsabilidade desta decorre da própria atividade (teoria do risco).

3.) De outro lado, não se pode olvidar a posição doutrinária relevantíssima, segundo a qual, nos casos de omissão ('atos omissivos'), a responsabilidade civil seria subjetiva, e não objetiva (como decidiu o STJ), carecendo, portanto, da evidência da culpa do 'causador do dano'. Com efeito, nas omissões administrativas, deve haver a demonstração da culpa da Administração Pública (responsabilidade subjetiva). 

Celso Antônio Bandeira de Mello:

"Cumpre que haja algo mais: a culpa por negligência, imprudência ou imperícia no serviço, ensejadoras do dano, ou então o dolo, intenção de omitir-se, quando era obrigatório para o Estado atuar e fazê-lo, segundo um certo padrão de eficiência capazes de obstar ao evento lesivo."(Curso de Direito Administrativo, p.1072, 34ªed., Malheiros 2019. Grifos nossos).

Antiga doutrina francesa,² na esteira de 'decisões administrativas' daquele país (Contencioso Administrativo), postula a denominada 'responsabilitè pour faute' da Administração Pública. Conforme esse entendimento, o sistema da 'faute du service public" comporta três tipos, ou espécies: serviço público funciona mal; serviço público não funciona; serviço público funciona tardiamente.

Nos termos dessa doutrina - que adotamos -, no sistema da 'falta do serviço público' ao usuário - ao contrário da teoria do risco, em que à vítima basta provar a relação de causa e efeito entre os danos e a 'atividade estatal' -, o prejudicado, a princípio, deve provar também a falta, a ausência, a insuficiência na prestação do serviço público.  Numa palavra: a culpa na prestação do serviço.

No entanto, como se torna difícil, senão impossível, a produção de provas, por parte da vítima, adota-se a fórmula da presunção da falta do serviço, proporcionando, assim, a inversão do ônus probatório [carga da prova]: compete ao Poder Público demonstrar ter agido corretamente; compete-lhe evidenciar, perante o Magistrado, ter atuado, de forma possível, no sentido de evitar a invasão de animais na rodovia e, assim, excluir a sua responsabilidade.

Na área ambiental, Heraldo Garcia Vitta traz os seguintes exemplos de omissões, que geram a responsabilidade civil [para o autor: subjetiva]:

"(..). se uma inundação causar danos ao ambiente de determinada cidade, pelo fato de os bueiros não terem sido limpos pela prefeitura; se o poder público não fiscalizar as empresas com potencialidade de poluir o ambiente; se o guarda florestal vê um sujeito atear fogo em área de preservação ambiental e ficar inerte; se o poder público adota regras da proteção ambiental, inadequadas ou insuficientes, para evitar o dano, tendo este ocorrido."(Responsabilidade Civil e Administrativa por Dano Ambiental, p.90, Malheiros, 2008).

4.) Essas considerações doutrinárias, conquanto referidas à responsabilidade civil da Administração Pública, aplicam-se, igualmente, no caso das concessionárias de serviços (e obras) públicas, ante a identidade de regime jurídico [prestação de serviços públicos].

De todo modo, conforme se assentou, o STJ não acolheu a tese da responsabilidade civil subjetiva; antes, firmou entendimento de acordo com o qual a responsabilidade da concessionária, especificamente no caso e acidentes ocasionados por animais nas rodovias, é objetiva, prescindindo-se, portanto, da produção de provas a respeito da imprudência, negligência ou imperícia na prestação do serviço público.