O PRO-REG e a autonomia das agências reguladoras

Alexandre Wagner Nester*

O Decreto 6.062, de 16 de março de 2007 (clique aqui), publicado no último dia 19 de março pela Presidência da República, institui o Programa de Fortalecimento Institucional para Gestão em Regulação, apelidado de PRO-REG.

A iniciativa do Poder Executivo federal tem por finalidade, conforme consta do próprio texto normativo (art. 1º), contribuir para a melhoria (a) do sistema regulatório, (b) da coordenação entre as instituições que participam do processo regulatório no âmbito federal, (c) dos mecanismos de prestação de contas e de participação e monitoramento por pare da sociedade civil e (d) da qualidade da regulação de mercados.

Para atingir esse escopo, o PRO-REG deverá preocupar-se com a criação e implementação de medidas integradas que objetivem (art. 2º): I - fortalecer o sistema regulatório de modo a facilitar o exercício das funções dos atores envolvidos; II - fortalecer a capacidade de formulação e análise de políticas públicas em setores regulados; III - a melhoria da coordenação e do alinhamento estratégico entre políticas setoriais e processo regulatório; IV - o fortalecimento da autonomia, transparência e desempenho das agências reguladoras; V - o desenvolvimento e aperfeiçoamento de mecanismos para o exercício do controle social e transparência no âmbito do processo regulatório.

À primeira vista, a criação do PRO-REG parece retratar uma iniciativa positiva do Executivo federal no sentido de viabilizar o modelo de Estado que vem sendo desenhado no Brasil desde a ampla reforma operada a partir de 1994, que contou com a liberalização de alguns setores da economia antes monopolizados pelo Estado, e com a instituição das agências reguladoras independentes¹, criadas exatamente para dar cabo da atividade regulatória com certo grau de independência face ao Poder central. Destaque-se que essa independência não significa insubordinação quanto às políticas públicas e às metas de governo fixadas pelo Governo federal, mas tão-somente impermeabilidade contra influências políticas indesejáveis.

Em princípio, portanto, é possível entender que o Decreto 6.062 admite que o Estado brasileiro caminha para a implementação de modelo de Estado Regulador: um Estado que atua - valendo-se especialmente da regulação econômica² - para promover e garantir a concorrência nos setores em que ela for possível e desejável, bem como dirimir as diferenças entre os agentes do mercado³.

Contudo, essa primeira impressão se desfaz com a análise mais detida desse ato normativo, evidenciando uma preocupação que necessita ser evidenciada.

O Decreto 6.062 estabelece objetivos elogiáveis para o PRO-REG, porém cria mecanismos de implementação que parecem destoar dos paradigmas atualmente vigentes (previstos em Lei) para o sistema regulatório brasileiro, que se faz principalmente (mas não exclusivamente) através da atuação agências reguladoras independentes.

Para implementar o PRO-REG, o decreto institui dois comitês no âmbito da Casa Civil da Presidência da República (art. 3º): o Comitê Gestor (CGP) e o Comitê Consultivo (CCP).

O Comitê Gestor será composto por representantes da Casa Civil, do Ministério da Fazenda e do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Será dotado de competência nitidamente executiva, especificamente para (dentre outras): definir o direcionamento estratégico do PRO-REG, definir as prioridades, coordenar e supervisionar o andamento geral do PRO-REG e seus componentes, articular os órgão envolvidos, resolver aspectos controversos relacionados à execução do PRO-REG.

O Comitê Consultivo, por sua vez, será composto por representantes das agências reguladoras referidas na Lei 10.871/04 (clique aqui - ANATEL, ANCINE, ANEEL, ANP, ANSS, ANTAQ, ANTT, ANVISA, ANA, ANAC), dos Ministérios aos quais essas agências estão vinculadas, do Ministério da Justiça e do Conselho Administrativo de Defesa Econômica (CADE). Terá competência para apresentar e discutir propostas que possam apoiar e melhorar a execução do PRO-REG, colaborar para o aperfeiçoamento os níveis técnicos das ações implementadas, prestar assessoria e orientação ao Comitê Gestor e zelar pela integridade técnica do PRO-REG.

Esse esquema institucional permite verificar que as atividades mais relevantes no PRO-REG foram atribuídas ao Comitê Gestor (órgão com competência ampla para determinar o destino e controlar o PRO-REG) que, por sua vez, está firmemente vinculado (centralizado) na Casa Civil da Presidência da República.

Com efeito, a Casa Civil coordena praticamente todas as atribuições relevantes do PRO-REG, com poderes inclusive para designar os membros que irão compor tanto o Comitê Gestor como o Comitê Consultivo, dentre as pessoas indicadas pelos respectivos órgãos e entidades (art. 10). De outra parte, todo o apoio técnico administrativo do PRO-REG será realizado pela Subchefia de Análise e Acompanhamento de Políticas Governamentais a Casa Civil (art. 11).

A participação das agências reguladoras no PRO-REG limita-se à indicação de membros que, após aprovação da Casa Civil, comporão o Comitê Consultivo (art. 8º), que, como visto e como o próprio nome faz entender, desenvolve atividade meramente opinativa.

A criação de um programa do Governo federal destinado ao fortalecimento institucional para gestão em regulação é medida certamente desejável, na medida em que efetivamente vise ao aprimoramento do sistema regulatório, ao fortalecimento e maior coordenação das instituições legalmente incumbidas dessa função e à melhoria dos mecanismos de prestação de contas e controle.

Todavia, esse quadro de otimismo inverte-se caso a iniciativa governamental seja permeada com a intenção de esvaziar as competências legalmente instituídas às agências reguladoras independentes e, com isso, retirar destas o (já baixo) grau de autonomia que possuem relativamente ao Poder Executivo central.

Se for esse o objetivo, o PRO-REG traduzirá um passo atrás no caminho que tende à descentralização e especialização da atividade regulatória do Estado.