Os desafios da regulamentação do mercado do crédito de carbono

1. Introdução

As mudanças climáticas e as recentes ondas de calor suportadas no ano de 2023 tem causado uma incessante busca por soluções eficazes, especialmente àquelas relacionadas ao mercado de créditos de carbono.

O mercado de crédito de carbono desempenha um papel crucial na economia nacional do Brasil, estimulando o desenvolvimento sustentável das empresas, reduzindo as emissões de GEE e gerando receitas. Com a crescente preocupação global sobre o aumento do aquecimento global, as empresas estão buscando diversas alternativas para redução do seu impacto no meio ambiente e os créditos de carbono são uma das principais ferramentas para combater as mudanças climáticas, por sua possibilidade de compensação (redução da emissão de GEE) das emissões que não puderam ser evitadas.

No entanto, para que o mercado funcione de forma eficaz, necessário se faz uma legislação sólida e abrangente, garantindo e promovendo a sustentabilidade econômica.

2. Da origem do mercado de créditos de carbono

a. Protocolo de Kyoto

Sobre o Protocolo de Kyoto, que foi assinado durante a 3ª Conferência das Partes da Convenção das Nações Unidas sobre Mudanças Climáticas em 1997. O Protocolo de Kyoto foi uma resposta, à época, às crescentes preocupações com as mudanças climáticas, especialmente o aumento das temperaturas globais, estabelecendo um marco importante no esforço global para controlar as emissões de GEE. Este tratado internacional, o qual foi aderido pelo Brasil através do Decreto Legislativo 144/02, foi o primeiro a impor metas vinculativas de redução de emissões de GEE, com o objetivo de combater as mudanças climáticas, sendo certo que uma delas estava relacionada à redução de 5,2% das emissões de GEE durante o período de 2008 a 2012, em relação aos níveis de 1990.

Para viabilizar o atingimento dessas metas, a Convenção das Nações Unidas introduziu no Protocolo de Kyoto o Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL) e o Comércio de Emissões, sendo que o MDL permite que países industrializados financiem projetos de redução de emissões de GEE em nações em desenvolvimento e recebam créditos de carbono em troca, enquanto o Comércio de Emissões permite a compra e venda de permissões para emitir GEE, incentivando a redução de tais emissões.

Assim, pelo Protocolo de Kyoto surgiu a possibilidade dos créditos de carbono se tornarem uma moeda de troca, ocasião em que se criou uma vertente aos países signatários do Protocolo de Kyoto em vender tais créditos de carbono aos países poluidores.

Com isso, é possível afirmar que o Protocolo de Kyoto desempenhou um papel crucial na formação do mercado de carbono e na promoção de iniciativas globais para combater as mudanças climáticas. Além disso, o Protocolo de Kyoto destacou a importância de metas e compromissos internacionais para mitigar o impacto ambiental das atividades humanas e, sobretudo, empresariais.

No decorrer dos anos seguintes e após diversas Conferências das Partes (as chamadas COPs) os planos de ação para implementação do Protocolo de Kyoto foram realizados em diversos países signatários, contudo, o atingimento das metas climáticas estavam à passos largos.

b. Acordo de Paris

Em dezembro de 2015, durante a Conferência das Nações Unidas sobre Mudanças Climáticas (COP21), foi firmado o Acordo de Paris sobre Mudanças Climáticas, em substituição ao Protocolo de Kyoto.

O Acordo de Paris representa um marco no esforço global para combater as mudanças climáticas e suas implicações ambientais, econômicas e sociais, especialmente porque reconheceu as diferentes conjunturas de países desenvolvidos e em desenvolvimento, estabelecendo como principal meta a redução do aumento da temperatura global em 2 graus Celsius. Uma das características do texto aprovado é seu notório impacto no mercado de carbono e, consequentemente, nas estratégias globais de redução de emissões de GEE.

Para alcançar o objetivo de redução do aumento da temperatura global, os países signatários concordaram em tomar diversas medidas para reduzir as emissões de GEE, sendo uma destas formas, a venda e aquisição de créditos de carbono.

Nesse contexto, o Brasil, por exemplo, comprometeu-se a reduzir até 2025 suas emissões de GEE em 37% (comparados aos níveis emitidos em 2005), estendendo essa meta para 43% até 2030¹.

No Acordo de Paris ainda foi estabelecido uma estrutura internacional, permitindo que os países signatários transferissem seus créditos de carbono para outros países, ainda que não signatários, para atingimento das metas de redução de emissões de GEE pactuadas, bem como, sinalizou aos setores privados que a redução de emissões de GEE e a transição para uma economia de baixo carbono passariam a ser prioridades globais, incentivando e "pressionando" empresas privadas a adotarem práticas mais sustentáveis e investirem em projetos voltados à compensação de carbono.

Para torná-lo exequível, muitos países signatários alteraram ou criaram regulamentações nacionais para cumprir as metas impostas pelo Acordo de Paris, incluindo, mas não limitando, à implementação de sistemas de comércio de emissões de GEE e o estabelecimento de metas internas para redução da emissão de GEE, que impactam diretamente o mercado de carbono, considerando a demanda crescente por produtos e serviços com baixas emissões de carbono e criando oportunidades para empresas que adotam práticas sustentáveis.

No caso do Brasil, a criação do mercado de crédito de carbono está prevista na lei 12.187/09, entretanto, como se verá abaixo, até outubro de 2023 não foi aprovada nenhuma legislação específica sobre o mercado de crédito de carbono, o que dificulta a adesão das empresas e pessoas físicas no combate à crise climática.

É importante observar que, embora o Acordo de Paris tenha tido um impacto positivo no mercado de carbono e na luta contra as mudanças climáticas, ainda existem desafios significativos a serem enfrentados. A implementação eficaz das metas e a coordenação entre os países são essenciais para alcançar os objetivos estabelecidos. Além disso, a evolução do mercado de carbono deve ser acompanhada para garantir sua eficácia na redução das emissões de GEE em escala global.

3. Por que adquirir Créditos de Carbono?

A aquisição de créditos de carbono propõe diversas vantagens para setores privados e organizações que pretendem demonstrar compromisso com a sustentabilidade e combate às mudanças climáticas. Isso permite compensar emissões de GEE, atender a metas ambientais e fortalecer a reputação e o compromisso de capitalismo sustentável.

 Empresas de diversos setores, como tecnologia, energia, finanças, varejo e aviação, adquirem créditos de carbono para mitigar suas pegadas de carbono. Além disso, organizações sem fins lucrativos também o fazem como parte de suas iniciativas de sustentabilidade.

A aquisição de créditos de carbono desempenha um papel fundamental no esforço global para combater as mudanças climáticas e promover práticas comerciais mais sustentáveis, entretanto, algumas precauções e atenções precisam ser adotadas quando da aquisição dos créditos de carbono.

4. Dos riscos legais e dos processos de verificação para originação de créditos de carbono

No Brasil, o mercado de créditos de carbono é voluntário (não existem legislações específicas para tratar do tema) e mercadológica do setor privado, de modo que a comercialização é feita livremente entre as partes.

Estima-se que até 2030² as receitas do mercado de crédito de carbono no Brasil podem chegar a US$ 100 bilhões, todavia, fraudes na comercialização e na geração dos créditos de carbono podem ser consideradas riscos altos e que maculam e desabonam o mercado. As potenciais fraudes podem decorrer de projetos fictícios que relatam reduções de emissões inexistentes, o uso de metodologias inadequadas para inflar créditos, emissão dupla de créditos, venda de créditos não registrados, documentos falsificados e falta de transparência. Para mitigar os riscos de fraudes, são necessárias medidas de vigilância pelas partes e regulamentações rígidas, incluindo verificação independente, registros confiáveis, auditorias regulares e punições para práticas fraudulentas.

Nesse sentido, a supervisão rigorosa e a adesão aos padrões, como o Verified Carbon Standard (VCS), são essenciais para garantir a autenticidade dos créditos de carbono e a eficácia do mercado na redução das emissões de GEE.

O processo de verificação VCS é essencial para a certificação de projetos de redução de emissões de GEE no mercado voluntário. Esse processo começa com a preparação do projeto (análise da viabilidade fundiária, legal e ambiental) e a escolha de uma entidade de verificação credenciada, que deverá revisar toda a documentação e etapas do projeto e, se necessário, realizar visitas no local onde será feito o projeto de originação de créditos de carbono, para atestar a viabilidade. Os resultados oriundos da documentação e da diligência in loco são analisados por um auditor independente credenciado e se o projeto atender a todos os critérios estabelecidos pela Verra[3], uma Declaração de Verificação é emitida.

Com a Declaração de Verificação, os créditos de carbono do projeto podem ser registrados na Verra e esta habilitação os torna hábil à venda e comercialização no mercado voluntário de carbono, onde poderão ser adquiridos por compradores que desejam compensar suas emissões de GEE ou apoiar projetos de redução de emissões de GEE.

Esse processo rigoroso visa garantir a autenticidade das reduções de emissões de GEE e promover a transparência nas operações dos projetos, contribuindo para a luta contra as mudanças climáticas.

A Verra é a organização que administra o VCS, fornecendo suporte, orientação e recursos para projetos, entidades de verificação e partes interessadas envolvidas no mercado voluntário de carbono. A Verra estabelece os principais padrões para ação climática, supervisiona a certificação e registro de projetos, bem como fornece diretrizes técnicas e administrativas. A Verra desempenha um papel fundamental na garantia da qualidade e confiabilidade dos créditos de carbono emitidos sob o VCS, possibilitando que todos os projetos certificados sejam consultados em seu site, trazendo transparência e segurança jurídica.

No geral, o VCS e a Verra desempenham um papel essencial na certificação e monitoramento de projetos de redução de emissões de GEE no mercado voluntário, contribuindo para a mitigação das mudanças climáticas e promovendo a integridade e transparência nas operações relacionadas às reduções de emissões de GEE.

5. Breve análise do PL 412/22

Somente a partir de 2021 o Brasil avançou em matéria legislativa sobre o mercado de crédito de carbono e, em outubro de 2023, foi aprovado no Senado Federal o Projeto de Lei 412, de 25 de fevereiro de 2022, que versa sobre este tema e que agora encontra-se em tramitação na Câmara dos Deputados ("PL 412/22"). Este tem como condão instituir o Sistema Brasileiro de Comércio de Emissões de Gases de Efeito Estufa (SBCE) e estabelecer definições e disposições relacionadas ao controle e redução das emissões de GEE no Brasil.

Nos termos do PL 412/22, o SBCE é um órgão que terá como objetivo impor limites quanto às emissões de GEE no Brasil e deverá fiscalizar e regulamentar a comercialização de ativos que representam emissões, reduções ou remoções de GEE, através da cooperação, transparência e redução de custos de mitigação. O SBCE também terá como atribuição a criação de critérios transparentes para emissões, relatórios periódicos, metas definidas e um sistema confiável de medição e verificação, enquanto resguarda os direitos de comunidades indígenas e tradicionais.

O texto legal ainda traz definições sobre ativos de carbono, que poderão ser considerados valores mobiliários e sujeitos à regulamentação da Comissão de Valores Mobiliários (CVM). No entanto, poderão ser também negociados de forma privada, fora do mercado financeiro e de capitais sem a regulamentação da CVM.

Dessa forma, resta conferida a CVM a competência para regular vários aspectos da negociação desses ativos como a dispensa de registros específicos, requisitos de admissão no mercado, regras de informação e regulamentação da negociação no mercado financeiro e de capitais.

O PL 412/22 define ainda os candidatos a agentes regulados que, nos termos legislativos, serão: os operadores, pessoas físicas ou jurídicas brasileiras ou constituídas de acordo com a legislação brasileira, responsáveis pelas instalações e fontes associadas a atividades emissoras de GEE acima de 10.000 ou acima de 25.000 a tCO2e por ano.

Estes agentes serão responsáveis por: (i) submeter plano de monitoramento; (ii) enviar relato de emissões e remoções de GEE; (iii) enviar relato de conciliação periódica de obrigações; e (iv) atender outras obrigações previstas em decreto ou em ato específico. 

No que tange à oferta voluntária de créditos de carbono, fica estabelecido no PL 412/22, que qualquer pessoa física ou jurídica pode voluntariamente oferecer créditos de carbono provenientes de projetos que compensem as emissões de GEE, mediante registro específico e devendo atender a critérios como o uso de metodologias credenciadas, mensuração e verificação por entidades independentes, inscrição no Registro Central do SBCE e, quando forem utilizados para promover a compensação das emissões, os créditos deverão ser automaticamente cancelados.

Cabe observar que há uma lacuna legislativa sobre a definição dos critérios e condições para autorizar a transferência internacional de resultados de mitigação, conforme determinações impostas pelo Acordo de Paris, dado que deverão atender aos acordos multilaterais sobre mudança do clima e compromissos internacionais, também assumidos pelo Brasil.

 Além disso, povos indígenas e comunidades tradicionais terão o direito de comercializar créditos de carbono gerados em seus territórios, desde que cumpram salvaguardas socioambientais e obtenham consentimentos prévios. Diversas áreas, como terras indígenas, territórios quilombolas e unidades de conservação, são elegíveis para a criação de créditos de carbono. O desenvolvimento de projetos em áreas de domínio público requer a anuência dos órgãos responsáveis pela gestão dessas áreas.

Por fim, o PL 412/22 estabelece infrações administrativas e penalidades aplicáveis em caso de descumprimento das regras impostas pelo SBCE, tais como: advertência, multa, embargo de atividades, suspensão de atividades, restrição de direitos, entre outras.

6. Conclusão

Diante da urgência de lidar com as mudanças climáticas, a atenção ao mercado de créditos de carbono se torna cada vez mais relevante. Como apresentado neste artigo, os créditos de carbono desempenham um papel crucial na mitigação das emissões GEE, proporcionando incentivos para a redução dessas emissões em diversos setores.

No entanto, a eficácia desse sistema e a prevenção de fraudes dependem de processos sólidos de verificação e de regulamentações consistentes, de forma a proporcionar maior transparência e confiança aos players do mercado. 

A presente regulamentação do mercado de créditos de carbono é crucial para incentivar o mercado brasileiro, seja pela perspectiva de receita financeira, seja no combate às mudanças climáticas, contudo, não há definições claras sobre a tributação do crédito de carbono (ponto inclusive que havia sido discutido em Projetos de Lei anteriores) que auxiliarão no enquadramento da natureza jurídica do crédito de carbono, questões fundiárias que geram insegurança jurídica dos compradores de créditos de carbono, haja vista discussões sobre a titularidade das terras em que os projetos forem gerados, eventuais benefícios fiscais para empresas que compensam suas emissões de GEE.

Sobre benefícios fiscais, importante destacar que a Prefeitura do Rio de Janeiro publicou o Decreto 53.288 (D.O.M de 3/10/23) que regulamenta o Programa ISS Neutro, criado pela Lei Municipal 7.907, de 12 de junho de 2023, impulsionando o mercado voluntário de créditos de carbono cuja comercialização seja realizada em plataformas estabelecidas no Município do Rio de Janeiro e o valor abatido do imposto devido pelo contribuinte.

Ora, se a Prefeitura do Rio de Janeiro foi pioneira na concessão de benefícios fiscais, com olhar para o combate às mudanças climáticas, porque o PL 412/22 já não poderia abarcar a possibilidade dos municípios, em seu âmbito, os concederem também?

Destacamos que a polaridade política se torna uma cruz no avanço legislativo, especialmente considerando que a Câmara dos Deputados tem debatido (i) o apensamento do Projeto de Lei nº 2.148/2015 ao PL 412/22, para dispor isenção entre 20% a 100% na alíquota de IPI e Pis/Cofins de produtos elaborados com a redução de GEE; e (ii) o "fatiamento" do Projeto de Lei 412/22, para aprovação apartada, de: (a) criação do mercado regulado; e (b) criação do mercado voluntário.

O momento clama por uma união e atenção do Congresso Nacional para a construção de uma legislação sólida, apresentando benefícios à economia brasileira sobre o mercado de carbono e as emissões de GEE, que seja capaz de ter a celeridade necessária para sua implementação e execução (sim, são absurdos quase 5 anos), e que seja amplamente debatida para promover a sustentabilidade econômica, avançando em direção a um futuro ambientalmente responsável.

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1 https://www.wwf.org.br/?77471/Acordo-de-Paris-completa-cinco-anos-com-licoes-aprendidas

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https://www12.senado.leg.br/noticias/entenda-o-assunto/protocolo-de-kyoto.

https://epbr.com.br/mercado-de-carbono-quais-as-obrigacoes-legais-e-o-cenario-brasileiro-por-luciana-gil-ferreira-e-patricia-mendanha-dias/.

https://verra.org/wp-content/uploads/2016/05/FactSheet-PROJECT-CYCLE-2013-FINAL_Portugese_0.pdf

https://www25.senado.leg.br/web/atividade/materias/-/materia/151967

https://valorinveste.globo.com/blogs/caroline-prolo/coluna/como-vao-funcionar-os-mercados-de-carbono-do-artigo-6-do-acordo-de-paris.ghtml

https://meioambientebrasil.com.br/index.php/MABRA/article/view/167

https://www.noticiasagricolas.com.br/noticias/meio-ambiente/360975-nota-do-cebds-sobre-a-aprovacao-do-pl-do-mercado-de-carbono-no-senado.html

https://fpagropecuaria.org.br/2022/11/07/sf-pl-412-2022/?pdf=37106

https://epbr.com.br/mercado-regulado-de-carbono-aprovado-no-senado-o-que-vem-a-seguir/

https://cebds.org/noticia/pl-que-trata-do-mercado-regulado-de-carbono-e-aprovado-no-senado/

https://www1.folha.uol.com.br/ambiente/2023/09/mundo-esta-na-rota-para-aquecer-mais-de-20c-diz-avaliacao-mais-ampla-ja-feita-pela-onu.shtml#:~:text=Onda%20recorde%20de%20calor%20castiga%20o%20mundo%20em%202023&text=O%20documento%20aponta%20que%20o,vez%20.

https://www.cnnbrasil.com.br/internacional/cientistas-dizem-que-2023-pode-ser-ano-mais-quente-ja-registrado/

https://noticias.uol.com.br/colunas/jamil-chade/2023/07/07/mudanca-climatica-saiu-do-controle-diz-onu-apos-recorde-de-calor.htm