Gestão comunitária e descentralizada dos recursos naturais

No contexto contemporâneo, de consumismo desenfreado, causador de poluição, escassez de recursos naturais e mudanças climáticas - em especial pela emissão de gases na atmosfera, como o dióxido de carbono (CO2), que provocam o efeito estufa¹ -, a preocupação com o meio-ambiente - no qual estamos inseridos, dele fazemos parte, e dele extraímos todos os elementos essenciais à nossa subsistência - passou a ser objeto de proteção jurídica no âmbito interno de cada país, mas também no âmbito internacional.

Contudo, o tempo mostrou que não bastam previsões normativas genéricas e abstratas para mudar a realidade. São necessários, a bem da verdade, mecanismos efetivos de combate e conscientização sobre a escassez e essencialidade destes recursos naturais. A análise dos instrumentos e mecanismos criados para tal fim permite-nos verificar que as experiências exitosas passam justamente pela noção de gestão comunitária e descentralizada dos recursos naturais.

Vale destacar que a experiência exitosa perpassa, muitas vezes, por antecedentes desastrosos na gestão dos recursos naturais, o que foi verificado em relação aos recursos hídricos no Brasil. Contudo, são estas circunstâncias que propiciam a criação de mecanismos efetivos, os quais são passíveis de serem replicados na gestão de outros recursos naturais, como no controle da degradação dos biomas brasileiros.

Sobre a gestão de recursos hídricos, entre os anos de 2013/15 verificou-se, como consequência das mudanças climáticas e outras circunstâncias, profunda diminuição dos índices pluviométricos, principalmente na região sudeste do Brasil, culminando num cenário de grave escassez hídrica, no ano de 2015², em especial na região metropolitana de São Paulo. Tal quadro fez com que medidas eficazes fossem implementadas para gestão deste recurso essencial.

Importante destacar que a essencialidade dos recursos hídricos já havia motivado o constituinte de 1988 a superar o paradigma anterior - dos recursos hídricos como objeto de domínio privado -, vez que os recursos hídricos são considerados atualmente bens de domínio público, conforme se extrai do artigo 20, III, e artigo 26, I, ambos da CF/88 - que tratam, respectivamente, dos bens de domínio da União e dos Estados.

Vale destacar ainda que a Constituição de 1988, em seu art. 21, XIX, aponta para a competência da União "instituir sistema nacional de gerenciamento de recursos hídricos e definir critérios de outorga de direitos de seu uso". Por outro lado, no que tange à competência legislativa, nossa Carta Republicana, no art. 22, IV, dispôs ser competência privativa da União legislar sobre água.

Neste contexto, sobreveio a lei 9.433/97, que regulamentou o artigo 21, XIX da CF/88, instituindo a Política Nacional de Recursos Hídricos - doravante denominada LPNRH. Aponta a LPNRH, no seu art. 1º, dentre os seus fundamentos, que a água é um bem de domínio público, em conformidade com o estabelecido na CF/88.

A compreensão acerca do domínio público deste recurso natural deu-se por duas razões, essencialmente: 1) escassez do recurso (relacionado ao consumo desenfreado, bem como às mudanças climáticas, que alteram regime regular de chuvas), e 2) riscos da poluição (vide artigo 11, lei 9.433/97) .

Desta forma, frente à dominialidade pública, passou a ser necessária a prévia outorga para a exploração dos recursos hídricos (artigo 12, lei 9.433/97). Apenas excepcionalmente a outorga de uso é dispensada, como para uso em "pequenos núcleos populacionais, em meio rural" (artigo 12, §1º, lei 9.433/97), dentre outras situações.

Verifica-se, com isto, a instituição da gestão pública dos recursos hídricos, medida que, por si só, mostrou-se ineficaz, conforme destacamos e verificamos em outros momentos históricos.

Tendo em vista que a lei 9.433, cumprindo com o mandamento constitucional, destacou dentre os seus objetivos a necessidade de assegurar à atual e futuras gerações a disponibilidade de águas, em padrões de qualidade adequados aos respectivos usos, fez-se necessário, na situação de escassez, o estabelecimento de mecanismos de gerenciamento deste recurso, sendo que o artigo 5º da LPNRH menciona os denominados Planos de Recursos Hídricos, como um dos instrumentos de gerenciamento.

Ainda no gerenciamento, promoveu a LPNRH a descentralização da atividade de gestão e regulativa, pois, conforme disposto no artigo 1º, V, lei 9.433, ficou estabelecido que a bacia hidrográfica é a unidade territorial base para implementação da Política Nacional de Recursos Hídricos e a atuação do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos.

É importante esclarecer que, por Bacia Hidrográfica ou Bacia de Drenagem entende-se "a extensão de escoamento de um rio central e seus afluentes"⁴. Podemos exemplificar e elucidar com a Bacia do Paraná, que é composta pelo rio central, isto é, pelo Rio Paraná (cujo curso passa pela divisa entre Estados de São Paulo e Mato Grosso do Sul, descendo pelo oeste da região sul, passando pelas fronteiras dos Estados do Paraná, Santa Catarina e Rio Grande do Sul com Paraguai e Argentina), compondo ainda esta bacia todos os demais rios que no rio central deságua (Podemos citar como exemplos os Rios Grande, Tietê, dentre outros), e os afluentes destes rios.

Desta forma, as decisões pertinentes a regulação e gerenciamento (como prioridades de uso, em caso de escassez de recursos) serão tomadas por Bacia Hidrogáfica, sendo que, no âmbito de cada uma destas será constituído um Comitê de Bacia⁵, que conta com a participação do Poder Público, dos usuários e das comunidades envolvidas⁶.

Estes comitês⁷ irão elaborar, de forma descentralizada, e por Bacia Hidrográfica, os Planos de Recursos Hídricos, os quais visam orientar e viabilizar a implementação da Política Nacional de Recursos Hídricos e o gerenciamento dos recursos hídricos. Estes planos são elaborados por Bacia Hidrográfica, por Estado e para o País (artigo 8º, PNRH); são planos de longo prazo, com horizonte de planejamento compatível com o período de implementação de seus programas e projetos, com análise da situação atual, metas de uso racional, disponibilidade futura etc. (vide artigo 7º, PNRH).⁸

Neste quadro, a divisão da análise dos recursos hídricos por Bacia Hidrográfica (descentralização), com a criação de Comitês no âmbito de cada uma delas (com composição dos mais diversos setores de uso dos recursos hídricos, em especial participação comunitária) permitiu o melhor gerenciamento do uso múltiplo da água, bem de domínio público, e escasso. Possibilitou, inclusive, um amplo e completo monitoramento sobre a atual situação dos recursos hídricos no país (cf. verificado pelo monitor de secas⁹, amplamente disponível para consultas, administrado de forma nacional pela Agência Nacional de Águas - ANA)¹⁰.

Em conclusão, na experiência relacionada com a escassez dos recursos hídricos, conforme verificado, ganharam destaques a gestão descentralizada e comunitária do aludido recurso essencial, de modo a permitir, atualmente, o mais amplo e completo acesso às informações para a tomadas de decisões importantes a assegurar a disponibilidade do recurso essencial para as mais diversas atividades.

Trata-se de uma experiência exitosa, que permite a própria tomada de medidas eficazes, e que pode ser replicada, por exemplo, na gestão dos biomas brasileiros, igualmente essenciais para estabilidade ecológica e climática, por meio da implementação de uma descentralização da gestão, controle e fiscalização dos biomas (por Biomas), com o auxílio de Comitês de Biomas (especialmente comunitários), para contribuição no estabelecimento de uma Política Nacional de Proteção dos Biomas.¹¹

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1 De acordo com o último relatório sobre a lacuna de emissões 2021 do Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA), os novos compromissos climáticos apresentados na COP 26 ficam muito aquém do que é necessário para cumprir as metas do Acordo de Paris, deixando o mundo no caminho para um aumento da temperatura global de pelo menos 2,7°C ainda neste século. UNITED NATIONS ENVIRONMENT PROGRAMME (2021). Emissions Gap Report 2021: The Heat Is On - A World of Climate Promises Not Yet Delivered. Nairobi. Disponível em:< https://www.unep.org/emissions-gap-report-2021>. Acesso em: 15/07/2022.

2 JACOBI, P. R.; CIBIM, J. C.; SOUZA, A. N. Crise da água na região metropolitana de São Paulo - 2013/2015. GEOUSP Espaço e Tempo (Online), [S. l.], v. 19, n. 3, p. 422-444, 2015. DOI: 10.11606/issn.2179-0892.geousp.2015.104114. Disponível em: https://www.revistas.usp.br/geousp/article/view/104114. Acesso em: 3 jun. 2023.

3 SANTILLI, Juliana. A Política Nacional de Recursos Hídricos (Lei 9.433/97) e sua Implementação no Distrito Federal. Revista de Direito Ambiental, vol. 24/2001, p. 144 - 169, Out - Dez / 2001

4 Para maiores esclarecimentos, vide: https://brasilescola.uol.com.br/o-que-e/geografia/o-que-e-bacia-hidrografica.htm. Acessado em 02/06/2023.

5 Sobre todos os órgãos que compõem o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos, vide artigo 33, da Lei 9.433. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l9433.htm. Acessado em 02/06/2023.

6 Em âmbito nacional, o Dec. 10.000, de 03.09.2019, regulamentou a composição e o funcionamento do Conselho Nacional de Recursos Hídricos, que é composto por representantes dos Ministérios e Secretarias da Presidência da República relacionados com a gestão da água, indicados pelos Comitês Estaduais, dos usuários dos RH, das organizações civis de RH, dentre outros, conforme artigo 3º. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2019/decreto/D10000.htm. Acessado em 02/06/2023.

7 Sobre estes comitês, com detalhes sobre atribuições, composição, vide: https://www.gov.br/ana/pt-br/assuntos/gestao-das-aguas/fortalecimento-dos-entes-do-singreh/comites-de-bacia-hidrografica. Acessado em 02/06/2023.

8 Portal de Ecologia Aquática. Instrumentos da Política Nacional de Recursos Hídricos e Ferramentas de Gestão. Disponível em: http://ecologia.ib.usp.br/portal/index.php?option=com_content&view=article&id=144&Itemid=423. Acessado em 02/06/2023.

9 Disponível em: https://monitordesecas.ana.gov.br/mapa?mes=4&ano=2023. Acessado em 02/06/2023.

10 Autarquia sob regime especial, agência reguladora, vinculada ao Ministério do Meio Ambiente (MMA), e atualmente de Combate às Mudanças Climáticas, criada por meio da Lei Federal 9.984/2000, tem, dentre outras atribuições: a) ser responsável pela implementação da Política Nacional de Recursos Hídricos e pela coordenação do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos; b) ser responsável pela emissão de outorgas de direito de uso de recursos hídricos em rios sob domínio da União (aqueles que atravessam mais de um Estado, os transfronteiriços e os reservatórios construídos com recursos da União); c) ser responsável por disciplinar a implementação, a operacionalização, o controle e a avaliação dos instrumentos de gestão criados pela Política Nacional de Recursos Hídricos; d) estimular à criação dos comitês de bacias hidrográficas, que de forma descentralizada, permitem uma regulação eficiente. Ver mais em https://www.cnm.org.br/areastecnicas/itemdicionario/ana-agencia-nacional-de-aguas. Acessado em 02/06/2023.

11 Conforme destacado por Carlos Nobre e Thomas E. Lovejoy, em artigo publicado na Revista SCIENCE ADVANCES - AMAZON TIPPING POINT - Volume 4, fevereiro de 2018, o Bioma Amazônico, que possui relevância para equilíbrio climático nacional e global, está próximo do seu chamado ponto de inflexão (ou de não retorno). Segundo os cientistas, depois desse ponto, a Amazônia não conseguirá mais se recuperar da degradação, o que trará impactos devastadores não só para a biodiversidade da região, mas para a própria estabilidade climática. Disponível em: https://www.science.org/doi/10.1126/sciadv.aat2340. Acessado 02/06/2023.