Emendas do relator, um instrumento demolidor do orçamento público

1 Introdução

Neste breve artigo, que não tem a pretensão de esgotar a matéria, procuraremos demonstrar os males que as emendas do relator provocam na execução do orçamento anual, o posicionamento do Supremo Tribunal Federal acerca delas e procurar apontar uma possível solução para o caso.

2 O que são emendas do relator

As emendas do relator estão previstas na Resolução nº 1/2006 do Congresso Nacional, mas só foi efetivamente implantadas em 2019 no governo Bolsonaro. Até lá os parlamentares negociavam com o Executivo o envio de mensagens aditivas para a modificação da proposta orçamentária, na forma prevista no § 5º, do art. 166 da CF.

O que significam emendas do relator?

Essas emendas não têm matriz constitucional.

São verbas de despesas realizadas discricionariamente por parlamentares (deputados ou senadores) escolhidos pelo governo em troca de favores legislativos para votarem favoravelmente em matérias de interesse do Executivo.

Essas verbas são executadas sem a observância dos princípios constitucionais da transparência e da publicidade orçamentária.

Daí o nome de "orçamento secreto" dado pela sabedoria popular e assim conhecido e divulgado pela mídia.

Normalmente, essas despesas discricionárias a cargo de deputados e senadores pertencentes à bancada governista, em detrimento dos demais, descambam para atos de improbidade administrativa,  na modalidade de desvio de finalidade (art. 11, inciso I da lei 8.429/92), ou prática de atos de corrupção, ou ambos ao mesmo tempo.

São por todos conhecidos os episódios dos "tratoraços" em que esses veículos agrícolas foram superfaturados em mais de 297%, bem como, a utilização das verbas da Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e do Parnaiba (Codevsf) para execução de obras que distam mais de 1.500 quilômetros do Rio São Francisco. Não se ignora, igualmente, a construção, por um ilustre senador da República, de um gigantesco mirante próximo a um condomínio de alto luxo, de sua propriedade, em fase de implantação.

Essas emendas do relator são conhecidas, também, pela sigla RP9.

A sigla RP significa resultado primário, e o nº 9 representa o tipo de despesas previsto na proposta orçamentária. Exemplificando, RP1 significa despesa primária obrigatória; RP2 significa despesa primária discricionária abrangida pelo PAC; RP3 refere-se à despesa primária discricionária não abrangida pelo PAC; RP6 indica despesas com  emendas individuais; RP7 identifica despesas decorrentes emendas de bancada e assim por diante.

O que significa resultado primário?

É a diferença entre as receitas e despesas, excluídas as despesas com o pagamento de juros da dívida pública. Quando o total das receitas for superior ao total das despesas teremos o superávit primário.  Resultado nominal é a diferença pura entre as receitas e as despesas totais.

E esse resultado primário é apurado mediante a dedução da despesa total da receita corrente líquida (tributária, patrimonial e de serviços) excluídas as transferências constitucionais (art. 159 da CF: FPE, FPM e recursos para regiões N, ND e CO).

Por esses critérios mencionados, até setembro de 2022 o Brasil apresentou um superávit de R$ 36,2 milhões contra um déficit de R$ 88,5 bilhões em igual período de 2021.

Essas emendas do relator, conhecidas pela sigla RP9, não têm previsão constitucional, como as emendas individuais, as de bancada e as da comissão.

De fato, o art. 166, § 3º inciso I da CF só permite emendas do relator que indiquem recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de despesas, excluídas as que incidam sobre despesas de pessoal, despesas a serviço da dívida e as despesas ou transferências constitucionais.

O inciso II desse § 3º permite, ainda, emendas destinadas à correção de erros ou omissões.

Mas, a Resolução 1/06 do  Congresso Nacional, que muito sintomaticamente altera a denominação constitucional da Comissão Mista Permanente de Senadores e Deputados (§ 1º do art. 166 da CF) para Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização - CMO -, prevê  emendas às despesas que são classificadas como de remanejamento, de apropriação e de cancelamento (art. 37), atos típicos do Executivo.

A emenda de remanejamento consiste no acréscimo ou inclusão de dotações com indicação da fonte de custeio mediante anulação equivalente de dotações constantes do projeto, exceto as da Reserva de Contingência (art. 38). Corresponde à clássica realocação de verbas pelo Executivo de um órgão para outro, mediante prévia autorização legislativa (art. 167, VI da CF). Isso equivale à revisão pelo Parlamento da proposta orçamentária apresentada pelo Executivo.

Mas, o pior está no art. 39 que contempla a emenda de apropriação que consiste no acréscimo ou inclusão de dotações e, simultaneamente, como fonte de custeio a anulação equivalente de:

a) recursos integrantes da Reserva de Recursos a que se refere o art. 56¹;

b) outras dotações, definidas no Parecer Preliminar.

O Parecer Preliminar apresentado pelo relator-geral, aprovado pela CNO, estabelece os parâmetros e critérios que deverão ser obedecidos na elaboração do relatório do projeto pelo próprio relator-geral e pelos relatores setoriais, conforme prescrição do art. 51.

Como se verifica, as prescrições da Resolução 1/06 nada têm a ver com as emendas a serem apresentadas na Comissão Mista Permanente de Senadores e Deputados na forma prevista no § 3º, do art. 166 da CF.

Essa Resolução usurpa a competência privativa do Chefe do Executivo na elaboração da proposta de Lei Orçamentária Anual - LOA -, operando reforma constitucional sem a formalidade de uma PEC. Somente quem tem a iniciativa na elaboração da proposta orçamentária é que tem a legitimidade para a sua revisão.

Em suma, essas emendas do relator, por não terem previsão constitucional, permitem gastos à margem dos princípios da transparência e da publicidade orçamentária.

Por causa dessa clandestinidade das despesas públicas que as emendas do relator abriga, elas ficarem conhecidas como "orçamento secreto".

Isso é fruto de um presidencialismo, dito de coalização, em vias de extinção.

Consoante escrevemos, "com o manuseio de verbas públicas pelo Legislativo fica caracterizado o sistema presidencialista de governo agindo o relator-geral (Presidente da Câmara ou do Senado que se revezam nesse cargo) como Primeiro Ministro"². Já se fala em PEC para implantar o semiparlamentarismo, para dar respaldo constitucional à realidade existente.

Na prática, os fatos, costumeiramente, antecipam a providência legislativa. A previsibilidade não mais deriva das leis, mas, dos fatos, isto é, não é possível prever coisa alguma com a devida antecedência. Como se diz na gíria "quando você percebe o pau já comeu". Isso acaba com o princípio da segurança jurídica.

3 O posicionamento do STF sobre as emendas do relator

Examinemos em rápidas pinceladas as decisões do STF a respeito.

No início de novembro de 2021 a Ministra Rosa Weber, Relatora da ADPF 854, suspendeu liminarmente a execução das verbas oriundas da RP9, sob o correto fundamento de que elas transgridem os princípios da transparência e da publicidade orçamentária por não permitir a identificação do parlamentar aquinhoado com essas verbas.

Essa decisão monocrática foi referendada pelo Plenário da Corte Suprema na sessão do dia 9-11-2021.

Contudo, passados poucos dias a Ministra Rosa Weber reformulou sua posição anterior, referendada pelo Plenário da Corte, autorizando a continuidade do pagamento dessas verbas, em face das informações do Senado Federal, da Câmara dos Deputados e do órgão competente do Executivo no sentido de que a partir do ano de 2022 os parlamentares favorecidos pelo RP9 serão identificados, só não o sendo possível no exercício de 2021. Essa explicação foi contrariada pelo órgão técnico do Senado Federal no sentido da possibilidade de identificação a qualquer tempo.

Realmente, o Congresso Nacional editou a Resolução 2, de 1-12-2021 que mediante alterações dos arts. 53 e 69-A da Resolução 1/06:

a) obriga o relator-geral proceder à indicação do limite financeiro total, assim como o rol de políticas públicas atendidas por ocasião de apresentação das emendas que tenham por objetivo inclusão de programação ou acréscimo de valores em programações existentes;

b) prevê que o relator-geral poderá realizar as indicações para execução das programações a que se refere o inciso a retro mencionado.

Sintomaticamente o verbo "deverá" foi substituído pelo verbo "poderá" contornando o princípio da transparência orçamentária.

Continua, pois, o caráter de orçamento secreto, pois, a incorporação das propostas do parecer do relator-geral às emendas aos sistemas informatizados a que se refere o art. 69 da Resolução nº 1/2006 somente acontecerá se relator-geral quiser. A depender do ato potestativo do relator-geral, por óbvio, o orçamento continuará com o caráter de secreto.

Pesou na balança na reviravolta do voto da Ministra Rosa Weber a alegação de que a suspensão dos pagamentos dessas emendas implicaria interrupção de serviços essenciais visto que metade dos recursos do RP9 destinam-se a atender serviços básicos e de assistência hospitalar, conceitos vagos e genéricos. Ao liberar os pagamentos, a Ministra Rosa Weber exigiu a observância dos princípios da transparência e da publicidade orçamentária.

Na sessão virtual que se encerrou no dia 16-12-2021 o Plenário do STF, por maioria de 8 votos contra 2 votos (dos Ministros Edson Fachin e Cármen Lúcia) julgou válidas as emendas do relator, permitindo o seu pagamento nos termos do voto do Relator, conforme decisão abaixo:

"Decisão: O Tribunal, por maioria, referendou a decisão na qual, acolhendo o pedido formulado pelos Senhores Presidentes da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, foi concedida a medida cautelar requerida, para afastar a suspensão determinada pelo item "c" da decisão anteriormente proferida, autorizando, dessa forma, a continuidade da execução das despesas classificadas sob o indicador RP 9, devendo ser observadas, para tanto, no que couber, as regras do Ato Conjunto das Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal nº 1, de 2021, e a Resolução nº 2/2021-CN, nos termos do voto da Relatora, vencidos os Ministros Edson Fachin e Cármen Lúcia. Falou, pelo interessado Congresso Nacional, a Dra. Gabrielle Tatith Pereira, Advogada do Senado Federal. Plenário, Sessão Virtual Extraordinária de 14.12.2021 a 16.12.2021(Finalizado Julgamento Virtual em 16 de Dezembro de 2021 (Quinta-feira), às 23:59, Ata de Julgamento Publicada, DJE 10-1-2022 - ADPFs nºs 850, 851 e 854).

No brilhante voto proferido pelo Ministro Edson Fachin, para realçar o caráter obscuro do RP9, ficou consignado que "o relator-geral desonera-se da observância do dever de atender os mandamentos da isonomia e da impessoalidade ao atribuir a si próprio a autoria das emendas orçamentárias, ocultando, dessa forma, a identidade dos efetivos requerentes das despesas, em relação aos quais recai o manto da imperscrutabilidade", incorrendo na violação do "princípio republicano e transgressão dos postulados informadores do regime de transparência no uso dos recursos financeiros do Estado".

 Mas, não é só. A execução dessas despesas não observa nenhum dos requisitos previstos na lei 4.320/64:

a) o prévio empenho de verba com extração da nota de empenho, onde devem ser consignado o número da dotação com a indicação do respectivo elemento de despesa e o saldo da dotação;

b) liquidação da despesas (tornar líquido e certo o valor da despesas a ser feita);

c) despacho da autoridade administrativa competente autorizando o pagamento da despesa. Tudo isso deve ser feito à luz do princípio da publicidade. Sem elementos de despesas não é possível o TCU exercer o adequado controle e fiscalização da execução orçamentária.

4 Desmontagem do orçamento público via RP9

Só para citar, as emendas do relator no exercício de 2021 chegaram à cifra de R$ 18,5 bilhões; no exercício de 2022 foram fixadas em R$ 16,2 bilhões, conforme LDO/2021 e Resolução nº 2/21 do Congresso Nacional.

Essas despesas feitas com as verbas do chamado orçamento secreto à margem dos princípios da transparência e publicidade não permitem o adequado controle e fiscalização dos gastos efetuados para eventual responsabilização dos infratores, ou sejam, os requerentes anônimos das despesas públicas. Sobre eles, como bem assinalou o Ministro Edson Fachin, recai o manto da imperscrutabilidade. Os eventuais infratores são  ininvestigáveis.

Não é possível colocar ordem na execução orçamentária se o próprio STF, órgão incumbido de zelar pela guarda da Constituição dá acolhida a esse tipo de despesas que não têm matriz constitucional, previstas que estão em meras Resoluções  (1/06 e 2/21) do Congresso Nacional.

As emendas do relator impacta o orçamento anual tanto quanto a DRU, antes FEF e FSE, que promove a desmontagem de 30% das verbas consignadas na Lei Orçamentária Anual.

O orçamento anual transformou-se em uma mera peça de ficção só para cumprir as formalidades da Constituição.  Não mais vem cumprindo a sua função político-social deixando, de há muito, de representar o instrumento do exercício da cidadania. Os parlamentares discutem em nome da população a proposta orçamentária anual por meio de acalorados debates que costumeiramente conduzem à sua aprovação bem depois de iniciado o exercício, fato que, por si só, revela a sua prescindibilidade.

Tirante as verbas oriundas das emendas individuais e de bancada, de execução obrigatória, a execução orçamentária não respeita as prescrições da Lei Orçamentária
Anual, apesar de o orçamento, formalmente, assumir a característica de um "orçamento-programa",  porque elaborado em função de objetivos e metas a serem alcançados. É de sabença geral a alteração das metas com efeito retroativo no apagar das luzes do exercício, para se ajustar à realidade. A Presidente Dilma Roussef, cansada da rotina de alterar as metas com efeito retroativo,  chegou a bradar em alto e bom som: "não iremos mais fixar metas, quando alcançá-las iremos dobrá-las".

5 Alternativa para substituir as emendas do relator

Como assinalado pela Ministra Rosa Weber, cerca da metade das verbas oriundas das emendas do relator está vinculada ao custeio de despesas do setor de saúde, especificamente na área de atendimento hospitalar. Outras metade vincula-se ao atendimento de programas específicos.

Assim, essas verbas enquadram-se no conceito de fundos, significando recursos financeiros vinculados a determinados objetivos ou serviços. No jargão popular isso é conhecido como "dinheiro carimbado"

Portanto, o certo seria criar fundos específicos para financiar determinadas políticas públicas mediante prévia regulamentação do disposto no inciso II, do § 9º do art. 165 da CF e parcial alteração do inciso IV, do art. 167 da CF que veda a vinculação da receita de impostos a órgão, fundo ou despesa.

Acontece que passados mais de 34 anos da promulgação da Constituição de 1988, até hoje, não foi aprovada a lei complementar para regular as "condições para a instituição e funcionamento de fundos".

E o art. 36 do ADCT dispõe que os fundos existentes na data da promulgação da Constituição que não forem ratificados pelo Congresso Nacional no prazo de dois anos ter-se-ão por extintos.

Não só nenhum fundo existente foi ratificado pelo Congresso Nacional, como também, aos fundos existentes, inúmeros outros foram acrescidos.

Todos esses fundos existentes, dentre os quais o fundo partidário e o fundo eleitoral, são inconstitucionais.

É verdade que o STF decidiu que os fundos já estão disciplinados nos arts. 71 a 74 da lei 4.320/64, recepcionada pela Constituição de 1988 (ADI nº 1.726-MC, Rel. Min. Mauricio Corrêa, DJ 30-4-2004).

Ora, definir fundos como o faz o art. 71 da lei 4.320/64 é bem diferente de estabelecer "condições para a instituição e funcionamento de fundos" como determina o texto constitucional.

A norma constitucional está a exigir a prévia definição das hipóteses de instituição de fundos, bem como o estabelecimento dos mecanismos de controle e fiscalização desses fundos.

6 Considerações finais

Tudo que diz respeito à saúde financeira do Estado encontra má vontade nas três esferas do Poder. Na verdade, todos querem a desorganização do orçamento público que permite a realização de gastos sem a adequada prestação de contas e consequente responsabilização dos infratores. Quanto maior a bagunça orçamentária, melhor!

Como assinala Everardo Maciel, ex Secretário da Receita Federal, o despesismo tomou conta de nosso Estado, prática que consiste no dispêndio exagerado do dinheiro público, na realização de despesa de utilidade pouco evidente, que conduz a "uma inesgotável lista de despesas que sugam as receitas e comprometem a prestação de serviços públicos: o malsinado orçamento secreto, fonte permanente do mau uso do dinheiro público e da corrupção."³

Efetivamente, gastar mais do que se arrecada tem sido a regra geral que se incorporou na cultura de nossos governantes. Daí a inoperância de instrumentos legislativos para manter o equilíbrio das contas públicas, notadamente, da LRF que, na prática, transformou-se em Lei de Irresponsabilidade Fiscal.

Prova disso é que o teto de despesas públicas aprovado no governo Michel Temer (EC  95/16) nunca foi observado.

De fato, esse teto de gastos ora é objeto de uma PEC para desobrigar seu cumprimento, ora é contornado pela interrupção de pagamento de despesa previstas em LOA, como aconteceu com o calote dos precatórios, ora é simplesmente ignorado por se tratar de despesas que excedem os valores que não são de grande monta.

Somente quando se trata de valores expressivos, como o financiamento do Auxilio Brasil no exercício de 2023 (cerca de R$70 bilhões) é que se pensa em aprovar uma PEC para contornar o obstáculo constitucional. O atual governo e o futuro governo uniram suas forças para emplacar uma nova PEC, permitindo superar o teto de gastos, sob o indefectível argumento da excepcionalidade, excepcionalidade essa cuidadosamente planejada e criada pelo governo.

Só que de PEC em PEC a excepcionalidade transformou-se uma regra geral.

É chegada a hora de revogar a Emenda Constitucional 95/16 que instituiu o teto de gastos para pendurar durante 20 anos que, diga-se de passagem, não é razoável nem condizente com a realidade social em constante evolução. Congelar despesas por 20 anos, ignorando as transformações da realidade social a exigir volume cada vez maior de recursos financeiros é o mesmo que pretender tapar o sol com peneira fazendo remendos aqui e acolá para tenta bloquear a entrada da luz solar.

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