Saneamento básico: reflexões e desafios do novo marco legal do setor

As investidas normativas que precedem ao novo marco legal do saneamento (Lei 14.026/20), a saber, o Plano Nacional de Saneamento (PLANASA), o Plano Nacional de Saneamento Básico (PLANSAB) e as MP 844/18 e 868/18, a despeito de tecerem algumas metas e diretrizes, pouco contribuíram para o avanço do serviço de saneamento básico no país.

A incapacidade de o Poder Público, sozinho, atender com efetividade a forte demanda reprimida do setor e a instabilidade jurídica vivenciada, decorrente de fatores inúmeros, como riscos regulatórios, demandas tarifárias, reequilíbrio econômico-financeiro dos contratos e ausência de metas de investimentos, contribuíram para que o discurso pela necessidade de um novo marco regulatório ganhasse adeptos, culminando na edição da Lei Federal 14.026, em julho de 2020.

Diante do novo arranjo imposto aos instrumentos negociais que formalizam a prestação do serviço de saneamento básico, instaurado pela lei 14.026/20, propomo-nos a oferecer reflexões acerca dos impactos da nova lei.

Destacam-se, no novo marco legal do saneamento, alguns pontos, tais como a abertura do mercado, as metas de universalização do serviço, o incentivo à prestação regionalizada e as novas competências atribuídas à Agência Nacional de Águas (ANA), em especial as atinentes à padronização contratual.

Cite-se, ainda, que são formadoras da essência da nova lei as obrigatoriedades de licitar e de formalizar contrato de concessão para a prestação de serviços públicos de saneamento por entidade, pública ou privada, que não integre a administração do titular dos serviços. Em razão disso, as inovações legislativas desenham no horizonte uma maior proeminência dos contratos de concessão, com positivas expectativas para o setor, a partir da abertura de mercado e da injeção de investimentos privados necessários ao alcance da universalização dos serviços.

O novo marco legal do saneamento básico desincumbiu-se, portanto, do desafiante papel de, em sede normativa, apontar o rumo e traçar as estratégias para superar problemas estruturais do setor, dentre eles a pouca eficiência da atuação pública na gestão e estruturação desse serviço e as barreiras à abertura do mercado à iniciativa privada.   

Evidencia-se o destaque assumido pelo regime de concessão, que passa a ocupar papel central no novo desenho estruturado para a prestação dos serviços de saneamento no Brasil, devendo substituir, paulatinamente, os contratos de programa, hoje tão amplamente utilizados pelos municípios. 

Coabitam nesse cenário as PPPs, importante instrumento de inter-relação entre o setor privado e as companhias estaduais e titulares do serviço, hábil a fomentar investimentos e, com isso, viabilizar o alcance das metas.

Com o protagonismo das concessões no modelo proposto, os contratos decorrentes desse regime passam a contar com cláusulas obrigatórias, especificamente dispostas na lei de regência do setor, novas metas definidas e aprimoramento regulatório com o papel central assumido pela ANA. Portanto, um enorme avanço, seja quantitativo, pois os contratos de concessão tendem a ser mais utilizados, seja qualitativo, tendo em vista que as alterações impostas pelo novo marco legal tendem a gerar contratos mais completos e homogêneos, visando a propiciar segurança jurídica às partes.

Com efeito, a padronização de instrumentos contratuais, com cláusulas mínimas e essenciais, aponta para um ambiente de negócios propício ao atingimento das metas de universalização, com ampliação da eficiência do serviço e reversão do cenário atual.

Sensibilizado pela necessidade de universalização, o legislador deu papel de destaque às metas a serem alcançadas. Embora aquele tenha, acertadamente, assegurado no texto a manutenção da vigência dos contratos regularmente firmados, tanto os de concessão quanto os de programa, não restou autorizado que esses instrumentos permaneçam à margem das metas de universalização e quantitativas pregadas pelo novo normativo.

De acordo com a análise dos enunciados positivados, vislumbra-se que os contratos de programa regulares deverão ser ajustados para a inserção das novas cláusulas e metas contratuais e vigerão até seu termo final, não sendo mais possível prorrogação ou novas formalizações sob essa roupagem. Quanto aos contratos de concessão vigentes, se portadores de metas diversas daquelas exigidas pelo novo marco, consta no texto a oferta de alternativas para o seu alcance: licitação complementar; prestação direta pelo titular do serviço; ou aditamento do contrato de concessão mediante reequilíbrio econômico-financeiro do contrato.

A fim de regulamentar as disposições do novo marco e oferecer maior concretude às ações que deverão ser implementadas, foram expedidos dois Decretos pelo Poder Executivo Federal, a saber, decreto 10.710, de 31 de maio de 2021 para tratar da metodologia para comprovação da capacidade econômico-financeira dos prestadores e o decreto 10.588, de 24 de dezembro de 2020 para tratar sobre a regularização de operações e o apoio técnico e financeiro a ser prestado pela União, cuja redação sofreu recente alteração por intermédio do decreto 11.030, de 1° de abril de 2022.

Passando do quadro normativo exposto para uma análise mais concreta das ações já envidadas pelos Estados, verifica-se grande heterogeneidade entre os modelos adotados por diferentes unidades federadas no que se refere à prestação regionalizada do serviço.

Enquanto alguns ainda amadurecem a melhor estrutura e modelagem a ser utilizada, contando, para tanto, com auxílio da União, outros já tiverem sua regionalização desenhada e aprovada pelos respectivos legislativos, cumprindo o prazo originalmente definido pelo novo marco legal. Há diferenças entre os modelos adotados, verificando-se tanto Unidades Regionais quanto microrregiões, cada um com características e requisitos próprios.

O desafio que se afigura consubstancia-se na efetividade destes modelos de regionalização quando, de fato, colocados em prática.

Assim, em que pese o avanço normativo que representa o novo marco legal do saneamento, resta saber se os arranjos (realizados ou ainda a se realizar) se sustentarão e se as novas regras serão capazes de viabilizar a universalização dos serviços de fornecimento de água e de coleta de esgoto, que são, ao fim e ao cabo, os resultados mais aguardados pela população.