Uma breve análise sobre aspectos educacionais do novo marco regulatório das filantrópicas

Tendo como principal objetivo sedimentar as discussões existentes em relação ao aspecto formal apto a regular a qualificação como entidade beneficente de assistência social e, por via de consequência, como depreendido no próprio, trazer "as condições para a limitação ao poder de tributar da União" disposta no § 7º do art. 195 da CF/88, no mês de dezembro de 2021 foi publicada a lei complementar 187/21.

A LC 187/21, tendo como base os recentes julgados proferidos por nossos tribunais pátrios, promoveu diversas alterações às organizações interessadas em obter a qualificação como beneficentes, não apenas no modo de atuação e desenvolvimento das políticas públicas, mas também no processo de certificação e nos requisitos legais a serem por elas observados.

Neste artigo, serão destacadas as principais mudanças que afetam diretamente as entidades que atuam na seara educacional, em especial na educação básica, superior ou em ambas.

Primeiramente, merecem destaques dois requisitos basilares e de extrema importância que antes estavam dispostos em uma portaria normativa do MEC (portaria 15/17) e que foram, e tem sido, objeto de muita discussão, mas que, neste momento, ganharam status de lei complementar, quais sejam: I. a necessidade de que as entidades beneficentes obtenham autorização de funcionamento expedido por autoridade executiva competente, ou seja, pelas respectivas delegacias de ensino, não se confundindo com as demais condições para o seu pleno funcionamento e II.  a obrigatoriedade de que as entidades informem anualmente os dados ao INEP - Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira.

Nesse sentido, não houve inovação em relação ao depreendido na legislacão ordinária anterior, no entanto, foi objeto de inúmeros indeferimentos administrativos, uma vez que, quando se impõem ao ente privado a responsabilidade de cadastros e prestações de informações que dependem de aprovação do órgão gestor, pode haver morosidade, imprecisão e incompletude de dados e prazos, o que traz grande pressão para as entidades em solicitar que seus dados e informações sejam examinados e aprovados. Por se tratar de um procedimento administrativo e procedimental, esse pedido da organização pode ser passível de um indeferimento administrativo. Assim, certo é que aspectos procedimentais poderão continuar a prejudicar entidades que deveriam ter suas atividades, metas e resultados analisados e não simplesmente o cumprimento de obrigações que não se relacionam com sua eficiência.

Um outro ponto de atenção é a inclusão neste normativo da obrigatoriedade de que as entidades que prestam serviços educacionais integralmente gratuitos ou mediante convênio com órgãos ou entidades dos poderes públicos assegurarem que os alunos contabilizados no atendimento da proporcionalidade de bolsas sejam selecionados segundo o perfil socioeconômico. De forma prática, implica afirmar que, mesmo que a seleção dos alunos seja feita observando o critério da universalidade em função da garantia constitucional do fornecimento a educação à todos, a organização deve comprovar que concedeu 20% das bolsas de estudo integral aos alunos que comprovarem uma renda per capta bruta mensal inferior a 1,5 salários-mínimos.

Aqui, o que verificamos é que as duas políticas não conversam, uma vez que o CEBAS faz exigência vedada pela CF/88. As entidades atuam de forma complementar ao Estado na execução das políticas públicas nesse sentido, em parceria com a administração pública devem fornecer de forma universal o acesso a educação a todas as crianças em idade escolar, o que é feito de forma eletrônica/automática pelas secretarias de educação, a criança conforme as opções de localidade da mãe (residencial/domicílio) é automaticamente direcionada para a respectiva escola, não há uma escolha ou seleção por parte da entidade, não pode haver por um princípio constitucional. Por outro lado, a lei do CEBAS depreende que a entidade deve escolher mediante edital o públcio alvo que deve ser atendido, o que na prática pode não ser tão fácil assim. Dependendo da localidade em que a escola está instalada ou acesso a transporte público por exemplo, ela não conseguirá alcançar esse patamar de 20% das crianças atendidas dentro do perfil socioeconômico exigido. Nesse sentido, também, se a família possui um acréscimo limiar ao valor da renda per capta definido na lei poderá perder a bolsa de seus filhos. Temos que pensar em políticas públicas de acesso a direitos e também de manutenção a eles.

Por outro lado, há na lei a necessidade do órgão gestor da política em observar a dificuldade do cumprimento pelas entidades de atendimento universal versus o atendimento ao CEBAS, por essa razão foi inserido na lei complementar que os órgãos da gestão educacional mantenham vagas públicas para a educação básica, ao critério de proporcionalidade para concessão das bolsas de estudos, qual seja, uma bolsa de estudo integral para cada cinco alunos pagantes.

Ainda dentro do escopo das bolsas de estudos, essa normativa trouxe a possibilidade de que as entidades possam substitui-las, até o limite de 25%, por três tipos de benefícios concedidos aos alunos bolsistas que se enquadram nos critérios de renda per capta bruta mensal para concessão de bolsas integrais e parciais (1,5 e 3 salários-mínimos respectivamente), a saber:

I. Tipo 1: benefícios destinados exclusivamente ao aluno bolsista, tais como transporte escolar, uniforme, material didático, moradia e alimentação;

II. Tipo 2: ações e serviços destinados a alunos e a seu grupo familiar, com vistas a favorecer ao estudante o acesso, a permanência, a aprendizagem e a conclusão do curso na instituição de ensino. Para tanto, necessário que seja instrumentalizado um Termo de Concessão de Benefícios Complementares.

III. Tipo 3: projetos e atividades de educação em tempo integral destinados à ampliação da jornada escolar dos alunos da educação básica matriculados em escolas públicas que apresentem índice de nível socioeconômico baixo estabelecido nos termos da legislação, para que tal substituição seja possível, as entidades deverão previamente firmar um termo de parceria ou instrumento congênere com instituições públicas de ensino.

Após a publicação da mencionada lei complementar, passou a ser possível de forma clara a contabilização das bolsas concedidas aos trabalhadores da própria instituição e/ou seus dependentes em decorrência de convenção ou acordo coletivo de trabalho, tanto na educação básica quanto na educação superior, até o limite de 20% da proporção e desde que estes se enquadrem nos critérios de renda per capta para bolsas integrais e parciais.

Outrossim, uma outra matéria que passou a ser objeto de lei complementar é a obrigatoriedade de que as entidades que atuam na oferta de educação profissional (pronatec) também observem os requisitos legais que tratam das proporcionalidades para concessão das bolsas de estudos, sendo, inclusive, permitido o acúmulo de bolsas de estudo na educação profissional técnica de nível médio, as quais serão contabilizadas em ambas para fins de apuração das proporções legalmente exigidas.

Evidente que a maioria dos dispositivos acima citados tem o condão de trazer certas mudanças nas políticas educacionais desenvolvidas pelas organizações que atuam na seara educacional, todavia já faziam parte da  interpretação do próprio Ministério da Educação.

Mas, uma questão que, de fato, saltou aos olhos dos operadores que atuam em prol do 3º setor e causou grande comoção jurídica, foi o veto a respeito do já praticado e incorporado TAG - Termo de Ajuste de Gratuidade. Como a lei complementar trouxe quase que a totalidade da normativa ordinária anterior, com adição dos regulamentos, portarias, notas técnicas e etc dos ministérios, é de grande espanto que justamente o instrumento de pesos e contrapesos da lei fora vetado no momento de sua sanção presidencial.

O Termo de Ajuste de Gratuidade já era previsto na normativa anteriormente vigente, e sob o árido fundamento de vício de inconstitucionalidade e do interesse público fora vetado. A justificativa do veto somente pontuou que a concessão das contrapartidas na forma prevista não seria atendida caso o Termo de Ajuste de Gratuidade continuasse no ordenamento jurídico brasileiro, bem como que inexiste limitação temporal para a sua solicitação e tampouco o acréscimo ao percentual de bolsas de estudo a serem concedidas durante o cumprimento do TAG. Ora, justamente o Termo de Ajuste de Gratuidade por ato do gestor da pasta responsável tem o condão de fazer a análise para o devido monitoramento e traz para a entidade responsabilidade maior para conseguir alcançar os altos critérios estabelecidos em consonância com as determinações do ministro da Educação.

Assim, em relação a seara educacional, a atualização/ajustes de determinados dispositivos legais, assomado a utilização do diploma normativo apto a regular as limitações ao poder de tributar, trouxe uma certa segurança jurídica às organizações do terceiro setor que atuam neste segmento, no entanto, ainda não têm o condão de afastar as demandas judiciais, uma vez que, as políticas públicas vinculadas as contrapartidas, poderão ser objeto de questionamento.

Por fim, dada a complexidade e abrangência das ações sociais ( educação, saúde), certas questões ainda necessitam de melhores ajustes e de, até mesmo, um olhar mais adequado por parte do legislador, cuja mudança pode se consolidar através de ações de advocacy, vez que os vetos ainda estão em sede de análise do Congresso Nacional ou, ainda, por meio da instauração de medidas judiciais aptas a combatê-las, para que, com isso, o Judiciário possa se manifestar e sedimentar os entendimentos objetos de questionamentos e que possuem relação com os temas aqui tratados.