A inconstitucionalidade da legislação catarinense que autoriza a delegação do poder de polícia para bombeiros voluntários

1. Introdução

O legislador catarinense instituiu regramento constitucional e infraconstitucional que permite a celebração de convênios, pelos municípios, com os corpos de bombeiros voluntários constituídos até 2012, para a fiscalização de projetos, edificações e obras, para fins de verificação e certificação do atendimento às normas de segurança contra incêndio.

As normas catarinenses contam com o seguinte conteúdo normativo:

Constituição do Estado de Santa Catarina

Art. 112. Compete ao Município:

[...]

Parágrafo único. No exercício da competência de fiscalização de projetos, edificações e obras nos respectivos territórios, os Municípios poderão, nos termos de lei local, celebrar convênios com os corpos de bombeiros voluntários legalmente constituídos até maio de 2012, para fins de verificação e certificação do atendimento às normas de segurança contra incêndio.

Lei Estadual 16.157, de 7 de novembro de 2013, de Santa Catarina:

Art. 12. Considera-se infração administrativa toda ação ou omissão que viole as regras jurídicas e técnicas concernentes às medidas de segurança e prevenção a incêndios e pânico.

§ 1º São autoridades competentes para lavrar autos de infração e responsáveis pelas vistorias e fiscalizações os bombeiros militares e os Municípios, podendo os Municípios delegar competência aos bombeiros voluntários.

Uma questão fundamental deve ser colocada de imediato: o modelo catarinense é constitucional? É compatível com o modelo instituído pela Constituição da República Federativa do Brasil (CRFB/1988)? Para o Procurador-Geral da República (PGR), a resposta é pela inconstitucionalidade. Aquela autoridade federal já ingressou com Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI 5354/SC) perante o Supremo Tribunal Federal (STF), arguindo que as normas catarinenses implicam ofensa direta e frontal ao disposto na CRFB/88.

O PGR afirma que os dispositivos jurídicos impugnados implicam violação constitucional formal, uma vez que configuram invasão de competência privativa da União para legislar sobre normas gerais de organização relativas aos Corpos de Bombeiros Militares (CBM).

Além da inconstitucionalidade formal, o PGR também aponta a inconstitucionalidade material das normas atacadas, visto que estas delegam a agentes não estatais o exercício da segurança pública e a execução de atividade de defesa civil.

O STF decidirá a constitucionalidade das normas catarinenses na sessão virtual, que ocorrerá no período de 1 a 8 de abril de 2022. Ainda que não haja a última palavra da Corte Constitucional, é possível afirmar que o legislador catarinense produziu atos normativos inconstitucionais, seja formal, seja material, conforme será demonstrado no próximo tópico.

 2. Inconstitucionalidade formal

Na ordem federativa brasileira, compete privativamente à União legislar sobre a organização dos corpos de bombeiros militares. Inclusive, esse entendimento está expresso no inciso XXI do art. 22 da Constituição Federal:

Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre:

[...]

XXI - normas gerais de organização, efetivos, material bélico, garantias, convocação, mobilização, inatividades e pensões das polícias militares e dos corpos de bombeiros militares;    

Nesse sentido, a União, utilizando-se da prerrogativa constitucional, editou a Lei Federal 10.029/00, a qual estabelece as normas gerais para a prestação voluntária de serviços administrativos e de serviços auxiliares de saúde e de defesa civil nas Polícias Militares e nos Corpos de Bombeiros Militares.

Em seu primeiro artigo, aquela Lei Federal normatiza que "[...] os Estados e o Distrito Federal poderão instituir a prestação voluntária de serviços administrativos e de serviços auxiliares de saúde e de defesa civil nas Polícias Militares e nos Corpos de Bombeiros Militares, observadas as disposições desta Lei", ou seja, restringe o exercício do serviço militar voluntário às atividades administrativas e auxiliares.

Além disso, o legislador nacional editou a Lei Federal 13.425, de 30 de março de 2017, que "Estabelece diretrizes gerais sobre medidas de prevenção e combate a incêndio e a desastres em estabelecimentos, edificações e áreas de reunião de público". A referida norma confere, em seu artigo 3º, atribuição aos Corpos de Bombeiros Militares (CBM) para analisar, avaliar, vistoriar, aprovar e fiscalizar as medidas de prevenção e combate a incêndio:

Art. 3º Cabe ao Corpo de Bombeiros Militar planejar, analisar, avaliar, vistoriar, aprovar e fiscalizar as medidas de prevenção e combate a incêndio e a desastres em estabelecimentos, edificações e áreas de reunião de público, sem prejuízo das prerrogativas municipais no controle das edificações e do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano e das atribuições dos profissionais responsáveis pelos respectivos projetos.

Vale dizer que em sede de atividades de prevenção contra incêndio (norma de Direito Urbanístico), os Corpos de Bombeiros Militares são os responsáveis por tal atribuição constitucional. Essa prescrição opõe-se diametralmente ao contido nas normas catarinenses, que, por sua vez, atribuem não apenas aos Corpos de Bombeiros Militares aquelas atividades, mas também aos municípios, os quais, inclusive, encontram-se autorizados a delegar o poder de polícia às associações de bombeiros voluntários.

Dessa maneira, em virtude do sistema de repartição de competência legislativa, qualquer Lei Estadual que contrarie ou inove em relação às Leis Federais 10.029/00 e 13.425/17 deve ser declarada inconstitucional, uma vez que, nessa hipótese, estará invadindo competência legislativa reservada à União. E é exatamente isso que acontece com as normas jurídicas catarinenses.

Isso porque, ao autorizar que bombeiros voluntários realizem vistorias e fiscalizações e lavrem autos de infração referentes a normas de segurança contra incêndio e pânico, isto é, atribuições próprias do Corpo de Bombeiros Militar do Estado de Santa Catarina, o parágrafo único do art. 112 da Constituição de Santa Catarina, e o art. 12, § 1º, da Lei estadual 16.157, invadem a competência legislativa da União prevista no art. 22, XXI, da Constituição Federal.

Portanto, vez que contrariam preceitos da lei de normas gerais da União pertinentes à organização das Polícias Militares e dos Corpos de Bombeiros Militares, a inconstitucionalidade dos dispositivos em comento é latente.

3. Inconstitucionalidade material

O parágrafo único do art. 112 da Constituição estadual e o art. 12, § 1º, da Lei 16.157/2013 são materialmente inconstitucionais porque conferem a agentes privados a fiscalização de projetos, edificações e obras, para fins de verificação e certificação do atendimento às normas de segurança contra incêndio.

Nesse sentido, aquelas normas catarinenses atentam diretamente contra o art. 144, caput e §5º, da Constituição da República:

Art. 144. A segurança pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, é exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, através dos seguintes órgãos:

[...]

V - polícias militares e corpos de bombeiros militares.

Permitir que os bombeiros voluntários fiscalizem, vistoriem e lavrem autos de infração significa permitir que entidades privadas exerçam atividades típicas de poder de polícia que, como é sabido, não podem ser delegadas a particulares. Nesse sentido, já decidiu o STF no julgamento do RE 633782/MG, a partir do qual se fixou a tese de Repercussão Geral 532, que assentou o seguinte entendimento:

É constitucional a delegação do poder de polícia, por meio de lei, a pessoas jurídicas de direito privado integrantes da Administração Pública indireta de capital social majoritariamente público que prestem exclusivamente serviço público de atuação própria do Estado e em regime não concorrencial.

O legislador catarinense permitiu que os municípios promovam a delegação do poder de polícia reservado aos bombeiros militares para associações privadas de bombeiros voluntários sem vínculo com a Administração Pública. Nesse ponto, insta salientar que a própria Lei Federal 10.029/00, em seu art. 5º, veda o exercício de poder de polícia por policiais e bombeiros voluntários:

Art. 5º. Os Estados e o Distrito Federal poderão estabelecer outros casos para a prestação de serviços voluntários nas Polícias Militares e nos Corpos de Bombeiros Militares, sendo vedados a esses prestadores, sob qualquer hipótese, nas vias públicas, o porte ou o uso de armas de fogo e o exercício do poder de polícia.

Há, ainda, a Lei Federal 3.019, de 31 de julho de 2014, que contém o marco regulatório das Organizações da Sociedade Civil. Tal norma veda expressamente a delegação de função de fiscalização e exercício do poder de polícia para entidades privadas: 

Art. 40. É vedada a celebração de parcerias previstas nesta Lei que tenham por objeto, envolvam ou incluam, direta ou indiretamente, delegação das funções de regulação, de fiscalização, de exercício do poder de polícia ou de outras atividades exclusivas de Estado.

Portanto, evidente que também são materialmente inconstitucionais o parágrafo único do art. 112, da Constituição estadual, e o art. 12, § 1º, da Lei 16.157/13.

4. Conclusão 

A inovação legislativa produzida pelo Poder Legislativo catarinense é inconstitucional. Primeiro, ocorreu a invasao indevida de competência legislativa reservada à União. Segundo, foi permitida a delegação de poder de polícia para entidades privadas, o que é flagrantemente inconstitucional.

Desse modo, a única resposta cabível ao STF é julgar procedentes os pedidos formulados na Ação Direta de Inconstitucionalidade 5354/SC, para declarar inconstitucional o parágrafo único do art. 112 da Constituição estadual e o art. 12, § 1º, da Lei Estadual 16.157/13.