Assimetria regulatória no mercado financeiro - Novas regras do banco central equalizam as diferenças regulatórias entre bancos e fintechs que atuam como instituições de pagamento

Como uma primeira aproximação do tema, temos que CP (Conglomerado Prudencial) consiste em um grupo de empresas integrado por instituições reguladas pelo Banco Central (não necessariamente Instituições Financeiras, a exemplo das IPs), para fins de aplicação da regulação prudencial. As novas normas lidam com CPs integrados ou não por IFs (Instituições Financeiras) reguladas pelo Banco Central, alinhando a regulação dos CPs integrados por IFs à regulação das demais IFs.

Em primeiro lugar, a atenção a Conglomerados diz respeito à necessidade diferenciada de supervisão de riscos dispersos em várias atividades praticadas por entidades reguladas - o que justifica a subdivisão em CPs de tipos 1, 2 e 3, para melhor Regulação por Atividade. Por outro lado, Conglomerados são capazes de alcançar maior escala de atuação, o que demanda a regulação segundo o seu porte por meio do conceito de Regulação por Entidade - e daí as novas regras subdividirem os Seguimentos de CPs do Tipo 3 em S2 a S5.

Os CPs visados pelas novas regras são aqueles integrados por ao menos uma instituição que realize serviço de pagamento, de modo que são, eles, classificados em: 

• Tipo 1 (CPs liderados por IFs): conglomerado prudencial cuja instituição líder seja instituição financeira ou outra instituição autorizada a funcionar pelo Banco Central do Brasil sujeita à lei 4.595/64, sendo que aqui também se classifica a instituição financeira ou outra instituição autorizada a funcionar pelo Banco Central do Brasil sujeita à Lei nº 4.595/1964 ou à Lei nº 10.194/2001, que realize serviço de pagamento e não seja integrante de conglomerado prudencial;
• Tipo 2 (CPs não integrados por IFs): conglomerado prudencial cuja instituição líder seja instituição de pagamento e que não seja integrado por instituição financeira ou por outra instituição autorizada a funcionar pelo Banco Central do Brasil sujeita à Lei nº 4.595/64 ou sujeita à Lei nº 10.194/2001; ou
• Tipo 3 (CPs liderados por IPs e integrados por IFs): conglomerado prudencial cuja instituição líder seja instituição de pagamento e que seja integrado por instituição financeira ou por outra instituição autorizada a funcionar pelo Banco Central do Brasil sujeita à Lei nº 4.595, de 1964, ou sujeita à Lei nº 10.194, de 2001. 

Do mesmo modo praticado com IFs, os CPs de Tipo 3 passam a ser enquadrados em seguimentos S2 a S5 para fins de cumprimento das regras prudenciais considerando o porte (valor do Ativo Total) e a complexidade da instituição, como iremos mais adiante definir.

De se ressaltar que a regulação das IPs é de competência do Banco Central, tal como disposto pelos arts. 9 e 15 da lei 12.865/13, enquanto que a regulação das IFs é de competência do CMN (Conselho Monetário Nacional), por força do art. 4º, inciso VIII, da lei 4.595/64. Por essa razão, as resoluções BACEN que ora comentamos contêm novas regras para CPs do Tipo 2 (CPs não integrados por IFs), reguladas exclusivamente pelo Banco Central, enquanto que as regras aplicáveis aos CPS do tipo 1 (CPs liderados por IFs) e aos CPs do tipo 3 (CPs liderados por IPs e que integrados por IFs) estão alinhadas às regras atualmente existentes para IFs, que foram estipuladas pelo CMN.

Passaremos a discutir esses pontos da nova regulação, no contexto da equalização da assimetria regulatória.

3. Requerimentos prudenciais consolidados por conglomerados 

As exigências prudenciais (gerenciamento de riscos, requerimento de capital) para CPs liderados por IPs serão aplicadas de forma agregada a todo o conglomerado prudencial, e não de forma individual, alinhado essa abordagem regulatória integrada ao que já se pratica para as IFs.

Esse ponto era amplamente criticado pelos Bancos de varejo incumbentes, em relação às IPs de grande porte que hoje enquadram-se no conceito de Conglomerados Prudenciais do tipo 3. Esses Conglomerados atuam no mercado de crédito por meio de subsidiárias classificadas como IFs (Sociedades de Crédito, Financiamento e Investimento, por exemplo), mas que não seguiam o conceito de Conglomerado Prudencial a que estavam sujeitas as IFs controladoras de IPs ou que praticavam serviços de pagamento - o que, para além de ser um fator de desigualdade concorrencial, deixava riscos sistêmicos sem supervisão adequada.

Assim tendo sido feito, estipula, a Resolução BACEN 197/22, que, até 31/12/24, os Conglomerados Prudenciais do tipo 3 sejam enquadrados no Seguimento S4, independentemente do seu porte, ou, imediatamente, no Seguimento S5, no caso supracitado de Patrimônio de Referência Simplificado. Com isso, atenua-se o impacto inicial da aplicação das novas regras prudenciais dos CPs de Tipo 3.

Lidam, com esse tema, as resoluções BACEN 197, 199, 200, 201 e 202. Os desdobramentos ajustados aos seguimentos S2 a S5 virão em normas a serem futuramente publicadas.

4. Aprimoramento da qualidade do capital regulatório requerido 

Em termos de exigência de capital regulatório de IPs, o novo regramento evolui do conceito atual de PLA (Patrimônio Líquido Ajustado pelas contas de resultado) disposto no artigo 10 da Circular BACEN nº 3.681/2013 para o conceito de PRIP (Patrimônio de Referência de Instituição de Pagamento), que é alinhado às exigências regulatórias de IFs por força dos acordos da Basileia.

Na regra anterior, as IPs deviam "manter, permanentemente, patrimônio líquido ajustado pelas contas de resultado correspondente a, no mínimo, o maior valor entre 2% (dois por cento) da média mensal das transações de pagamento executadas pela instituição nos últimos 12 (doze) meses ou do saldo das moedas eletrônicas por elas emitidas, apurado diariamente".

Pela regra atual, o capital regulatório passou a ser calculado mediante a dedução do valor de ativos da instituição que, em situações de estresse financeiro, possuem pouco ou nenhum valor para manutenção do seu funcionamento. Com isso, o capital regulatório passa a ser formado, essencialmente, pelo PL ajustado pelas contas de resultado, mas deduzido de ativos de difícil realização, a exemplo dos ativos intangíveis, créditos tributários, ágio, assim como do excesso dos recursos aplicados no Ativo Permanente (excesso de imobilização).

Esse tema (PRIP) é versado nas resoluções 198, 199 e 201.

5. Prevalência da regulação de requerimento de capital por atividade e riscos incorridos 

Pelo regramento anterior, o requerimento mínimo de Patrimônio de IPs somente continha exigências de capital para atividades de meios de pagamento, de forma que não havia exigências de capital mínimo para os demais riscos a que a instituição esteja exposta.

A nova regra aperfeiçoa a exigência de capital para riscos de meios de pagamento, assim como aplica às IPs o conceito de capital mínimo para outros riscos - riscos operacionais, riscos de liquidez, riscos de crédito e riscos de mercado, na linha do que as recomendações da Basileia induziram o Banco Central a aplicar às IFs.

Também dissocia, o novo regramento, os CPs entre aqueles que são integrados por IFs e aqueles que não o são, em vista do mais alto nível de risco sistêmico dos primeiros, o que demanda o alinhamento da regulação dos CPs de Tipo 3 aos CPs de Tipo 1.

Tratam do tema as resoluções 198, 199, 200, 201 e 202.

6. Requerimento de capital mínimo conforme os riscos intrínsecos de cada tipo de atividade (atividade de pagamento ou financeira)

As novas regram criaram parcela dos ativos ponderados pelo risco de serviços de pagamento (RWASP), englobando as atividades de credenciamento, emissão de moeda eletrônica e iniciação de transação de pagamento.

Os "serviços de pagamento" a que se referem o novo regramento correspondem:

• à emissão de moeda eletrônica, praticada por instituição de pagamento que gerencia conta de pagamento de usuário final, do tipo pré-paga, disponibiliza transação de pagamento que envolva o ato de pagar ou transferir, com base em moeda eletrônica previamente aportada nessa conta, converte tais recursos em moeda física ou escritural, ou vice-versa, podendo habilitar a aceitação da moeda eletrônica com a liquidação em conta de pagamento por ela gerenciada (artigo 3º, inciso I, da Resolução BCB nº 80/2021);
• ao credenciamento de instrumento de pagamento, praticado por instituição de pagamento que, sem gerenciar conta de pagamento, habilita recebedores para a aceitação de instrumento de pagamento emitido por instituição de pagamento ou por instituição financeira participante de um mesmo arranjo de pagamento e participa do processo de liquidação das transações de pagamento como credor perante o emissor, de acordo com as regras do arranjo de pagamento (art. 3º, inciso III, da resolução BCB 80/21); e
• à iniciação de transação de pagamentos, praticado por instituição de pagamento que presta serviço de iniciação de transação de pagamento que, sem gerenciar conta de pagamento, também não detém, em momento algum, os fundos transferidos na prestação do serviço (art. 3º, inciso IV, da resolução BCB 80/21).

Cada uma dessas 3 (três) atividades está sujeita à apuração do RWASP (risco de serviços de pagamento) por meio de índices financeiros que consideram os riscos de cada tipo de atividade, conforme se trata de riscos associados ao serviço de emissão de moeda eletrônica (MOE), riscos relativos à exposição associada aos serviços de credenciamento de instrumentos de pagamento (ADQ) e riscos associados ao serviço de iniciação de transação de pagamento (PISP).

O tema é versado nas resoluções 198, 200, 201 e 202. 

7. Extensão da proporcionalidade regulatória para conglomerados liderados por IPs

Similarmente ao que já se pratica com IFs, os CPs liderados por IPs e integrados por IFs (CPs de Tipo 3) passam a ser enquadrados em seguimentos S2 a S5 para fins de cumprimento das regras prudenciais, a permitir que a regulação seja ajustada pelo porte (valor do Ativo Total) e a complexidade da instituição. 

Assim, os CPs do Tipo 3 serão enquadrados nestes seguimentos:

•  Segmento 2 (S2): Porte igual ou superior a 1% (um por cento) do PIB (Produto Interno Bruto);
• Segmento 3 (S3): Porte inferior a 1% (um por cento) e igual ou superior a 0,1% (um décimo por cento) do PIB;
• Segmento 4 (S4): Porte inferior a 0,1% (um décimo por cento) do PIB; e
• Segmento 5 (S5): Porte inferior a 0,1% (um décimo por cento) do PIB, que não sejam bancos múltiplos, bancos comerciais, bancos de investimento, bancos de câmbio, caixas econômicas ou agências de fomento, e que utilizem metodologia facultativa simplificada para apuração do requerimento mínimo de Patrimônio de Referência Simplificado (PRS5).

O banco central justificou começar a regulação a partir do seguimento S2 por não haver nenhum Conglomerado Prudencial do tipo 3 que chegue perto do que seria o seguimento S1 da regulação prudencial de IFs - que representa porte, determinado pela Exposição Total, igual ou superior a 10% do PIB, nos termos da Resolução BACEN 4.553/17.

O tema é abordado na resolução 197, e deverá ser desdobrado em futura regulação.

8. Facilitação da entrada de novos concorrentes e implementação gradual para o novo modelo

Para estimular a entrada de novos participantes, as novas regras facilitam o cumprimento do requerimento de capital para os novos entrantes.

A resolução 197/22, por exemplo, concede o prazo de 3 (três) meses para adequação ao arcabouço prudencial aplicável ao tipo 3 quando:

• a IP adquire controle de IF ou de outra instituição autorizada a funcionar pelo Banco Central sujeita à Lei nº 4.595/64 ou à lei 10.194/01; e
• o CP do Tipo 2 passa a ser integrado por IF ou por outra instituição autorizada a funcionar pelo Banco Central sujeita à lei 4.595/64 ou à lei 10.194/01. 

Outro importante item da nova regulação diz respeito à possibilidade de opção, por CPs do Tipo 3, pela utilização de metodologia simplificada para apuração do requerimento mínimo de PRS5 trazida pela resolução 201/22. A simplificação diz respeito não apenas ao cálculo do patrimônio de referência, mas também aos índices financeiras requeridos para atendimento das regras prudenciais.

Esse regramento simplificado é destinado aos participantes do mercado de menor porte e que apresentem baixo risco em suas exposições, operações, aplicações, títulos, instrumentos e demais ativos financeiros - a norma diz de "porte compatível com o enquadramento no segmento 5 (S5)" e de "perfil de risco simplificado". A opção em questão é reservada, assim, para CPs do Tipo 3 que sejam integrados por IFs que tenham uma dessas 2 (duas) naturezas:

• instituições não bancárias de atuação em concessão de crédito; e
• instituições não bancárias de atuação nos mercados de ouro, de moeda estrangeira, ou como agente fiduciário.

São consideradas como "instituições não bancárias" aquelas que não sejam autorizadas a captar depósitos à vista e que não adotem a expressão "banco" em sua denominação.

Essa resolução 201 também facilita a verificação inicial de atendimento dos requisitos para opção pela utilização de metodologia simplificada para CPs constituídos após a entrada em vigor das novas regras.

A resolução BACEN 197/22, como anteriormente mencionado, também estipula que, até 31/12/24, os Conglomerados Prudenciais do tipo 3 sejam enquadrados no Seguimento S4, independentemente do seu porte, ou, imediatamente, no Seguimento S5, no caso supracitado de Patrimônio de Referência Simplificado. Nesse caso, atenua-se o impacto inicial da aplicação das novas regras prudenciais dos CPs de tipo 3.

O que se quer, com essas medidas, é favorecer a inovação e a concorrência, atenuando as barreiras regulatórias de entrada que um novo operador venha a enfrentar quando do seu ingresso no mercado.

As novas regras, enfim, entram em vigor em janeiro de 2023 e sua implementação completa ocorrerá em janeiro de 2025. Nesse sentido, há regras de transição para os atuais CPs nas resoluções 198, 199, 200, 201 e 202.

9. Conclusão

Como temas que havíamos tratado no primeiro artigo, vimos que: (i) não foi estabelecida a extensão da cobertura do FGC para contas de pagamento geridas por IPs; (ii) não se tratou da regulação financeira sobre contas de depósitos à vista de bancos que também incluíssem as IPs, quanto a suas contas de pagamento; (iii) não se cuidou da questão da lavagem de dinheiro, a alcançar todos os prestadores de serviços financeiros (mantendo-se uma brecha nesse campo); (iv) não foram eliminadas as regras de direcionamentos obrigatórios de créditos aplicáveis aos bancos,  nem da obrigatoriedade de serviços financeiros impostos aos bancos; e (v) nada se tratou sobre tributos sobre os lucros e sobre a folha de pagamentos.

Parte dessas matérias, como destacado, é de competência do conselho monetário nacional. No tocante a não ter havido equiparação das regras trabalhistas aplicáveis a bancários e o seu alargamento para os operadores de IPs e de Big Techs, observa-se que essa matéria não seria de competência do banco central, demandando edição de leis pelo Congresso Nacional. Logo, nessas matérias, o banco central nada poderia fazer solitariamente a respeito, neste momento, de forma que ainda resta pendente o tratamento das relevantes diferenças regulatórias que expusemos.

Na verdade, o que banco central procurou, com a nova regulação, foi buscar igualdade de tratamento, seja no plano das instituições envolvidas, seja no plano das operações financeiras praticadas, seguindo o princípio do "same activity, same regulation". Para isso, utilizou-se do ferramental que expusemos no texto anterior, de Regulação por Atividade, de Regulação por Entidade e de Regulação Mista. Mas isso restringiu-se fundamentalmente ao plano da tipificação e tratamento dos conglomerados prudenciais e dos requerimentos mínimos dos patrimônios de referência - o que não é pouca coisa.

Não se trata primordialmente, como anteriormente dissemos, de apenas equalizar desequilíbrios concorrenciais, mas, sim, de se dar o devido tratamento para riscos sistêmicos (preservação da estabilidade financeira das instituições, preservação da integridade do mercado financeiro e proteção do consumidor). E, isso, não apenas em vista dos serviços de pagamento em si, mas, também, das IPs que atuam em Conglomerados Prudenciais integrados por IFs que praticam operações de crédito e operações relevantes para o sistema financeiro.

Ainda é necessário evitar que o consumidor pratique a "arbitragem de serviços", valendo-se de serviços de pagamento artificialmente subsidiados por meio da "sub-regulação", de modo a se enfraquecer perigosamente as IFs que dedicam esforços e recursos para atender as regras prudenciais. Em termos de "enforcement" da regulação, tal arbitragem não apenas desmoraliza, mas também neutraliza os esforços de controle do risco sistêmico.

Um passo importante para lidar com a assimetria regulatória, portanto, foi dado pelo banco central com as resoluções 197, 198, 199, 200, 201 e 202, representando os primeiros bons passos de uma extensa regulação que está por vir. A novela está só começando. Novos capítulos estão por vir, e nem todos os atores ficarão inteiramente satisfeitos, o que é verdadeiramente impossível, tal como Ascarelli nos demonstrou na citação feita no primeiro artigo. A mesma coisa já havia acontecido muito tempo atrás na fábula do Menino, do Velho e do Burro, como nos contou o velho Esopo.

_____

1 Assimetria Regulatória no mercado financeiro - como equalizar as diferenças regulatórias entre bancos, Fintechs e Big Techs. Portal Migalhas. Publicado em 10/03/2022. Disponível em https://www.migalhas.com.br/depeso/361126/assimetria-regulatoria-no-mercado-financeiro.

2 Fintech regulation: how to achieve a level playing field. Financial Stability Institute, Occasional Paper No 17. February 2021. Disponível em: https://www.bis.org/fsi/fsipapers17.htm.

3 BANCO CENTRAL DO BRASIL. Coletiva - Consulta Pública nº 78. Disponível em: https://www.youtube.com/watch?v=1X2TK-t8z9Q.