Nova lei de APP urbana 14.285/21: a mais sustentável do Brasil

Os municípios terão o poder de regulamentar as faixas de restrição à beira de rios, córregos, lagos e lagoas nos seus limites urbanos. É o que determina a lei 14.285/21. Sancionada com vetos pelo presidente da República, Jair Bolsonaro, a lei altera o Código Florestal (lei 12.651, de 2012) e permite a regularização de edifícios às margens de cursos e corpos d'água em áreas urbanas.

Antes dela, o Código Florestal, lei 12.651/12, estabelecia as normas gerais sobre a proteção da vegetação, áreas de Preservação Permanente e as áreas de Reserva Legal, a exploração florestal, o suprimento de matéria-prima florestal, o controle da origem dos produtos florestais e o controle e prevenção dos incêndios florestais, e prevê instrumentos econômicos e financeiros para o alcance de seus objetivos.

Para os efeitos da lei, entende-se por Área de Preservação Permanente - APP, área protegida, coberta ou não por vegetação nativa, com a função ambiental de preservar os recursos hídricos, a paisagem, a estabilidade geológica e a biodiversidade, facilitar o fluxo gênico de fauna e flora, proteger o solo e assegurar o bem-estar das populações humanas.

Anteriormente o Código Florestal determina que estas áreas, espaços especialmente protegidos previstos nesta lei geral, aplicam-se, indistintamente, a os mais de quatro mil Municípios e peculiares espaços urbanos deste Brasil continental e multifacetado, pois, via medida provisória convertida em lei, alterou e retirou das regras previstas na lei, como originalmente aprovada, parágrafos que conferiam aos municípios o poder para disciplinar o instituto em áreas urbanas. Contudo, esta incidência indistinta e genérica da APP em área urbana, era inconstitucional, sendo corrigida pela nova lei 14.285/21.

De início porque, quando se refere à cidade e a área urbana, a Constituição, em rigor, dirige-se aos comportamentos e relações inerentes às áreas urbanas, diferenciando-se de quando aponta para aqueles ínsitos às áreas rurais. Esta observação é de suma importância, pois é a partir dela que se assegura a igualdade direito fundamental e princípio da administração pública, justamente porque se estabelece os regimes jurídicos diferenciados, na exata medida de suas desigualdades aos quais estarão submetidas determinadas propriedades. 

Ademais, é essa a premissa que norteia qual a política - se urbana ou rural - se deve praticar em determinada área do Município, pelo que deverá, sempre, levar em consideração a vocação da área, suas reais necessidades, enfim, os seus fins precípuos, sem olvidar a ordenação planejada, melhor instrumento para compatibilizar a evolução e transformações inerentes à própria natureza do homem e seus reflexos no usar, gozar e dispor das propriedades.

Com sinergia aos arts. 5, 23, 24 e 30, o art. 182 da Constituição da República, ao tratar da política urbana, preceitua a ordenação do pleno desenvolvimento de funções sociais da cidade, não do campo, para a garantia do bem-estar de seus habitantes, enquanto moradores de uma área urbana ou de expansão urbana. Não é mera recomendação. É dever do Poder Público, em todas as esferas, implantar a política urbana com vistas à consecução de funções sociais da cidade e do bem-estar dos cidadãos.  Aqui, o plano diretor assume importante papel, vez que eleito instrumento básico da política urbana. Basta verificar que o parágrafo segundo do artigo em comento predispõe que a propriedade urbana cumpre a sua função social quando satisfaz as exigências, as diretrizes e disposições expressas no plano diretor, elevando-o ao status de instrumento básico de ordenação e gestão dos espaços urbanos.

Porém, isto não significa limitar o conteúdo do princípio da função social da propriedade urbana ao quanto disposto no plano diretor. Mesmo porque, se estar diante de um direito fundamental, diretamente operativo, de aplicabilidade imediata(art. 5º da CF). Vale ressaltar que estes dados da realidade, de tamanha relevância para a relação ordenada e pacífica da sociedade, foram tratados pela ordem jurídica, a partir da Constituição, sob a rubrica da política urbana e política agrária, nos termos do art. 182 e 183, que se aplica à área urbana, e dos arts. 184 e seguintes, com espeque nas áreas rurais.

Analisando a celeuma, elucida José Afonso da Silva, um dos maiores constitucionalista do país: "Em Verdade, uma coisa é a propriedade pública, outra a propriedade social, e outra a propriedade privada; uma coisa é a propriedade agrícola, outra a industrial; uma propriedade rural, outra a urbana; uma propriedade de bens de consumo, outra a de bens de produção; uma propriedade de uso pessoal, outra a propriedade/capital. Pois, como alertou Pugliatti, há bastante tempo: 'No estado das concepções atuais e da disciplina positiva do instituto, não se pode falar de um só tipo, mas se deve falar em tipos diversos de propriedade, cada um dos quais assume um aspecto característico'. Cada qual deste tipos pode estar sujeito - e por regra estará - a uma disciplina particular, especialmente porque, em relação a eles, o princípio da função social atua diversamente, tendo em vista a destinação do bem objeto da propriedade."

Por isso, reputa-se inconstitucional a disposição do Novo Código Florestal (lei 12.651/12) a qual determina a incidência das mesmas regras florestais - como as atinentes às áreas de preservação permanente¹ - para as áreas urbanas e rurais, quando se sabe que a realidade é diversa, sujeita a regime jurídico e ordenada por instrumentos próprios - no caso das cidades, o fundamental é o plano diretor de desenvolvimento urbano.

Intepretação diversa é violar as funções sociais da cidade, e todo o regime jurídico que norteia as áreas e política urbana, bem como afrontar a igualdade, enquanto direito fundamental, pois dará tratamento igual a indivíduos em situação desigual, isto é, o que mora em zona urbana e rural, cujas necessidades, realidades, demandas sociais, econômicas e ambientais são distintas e peculiares.

O próprio STF já reconheceu isso, ao afirmar que "Mais ainda, o novo Código Florestal, também de forma explícita, determina que essa área de preservação permanente se aplica, mesmo em áreas urbanas, e que a legislação municipal deve respeitar os limites por ele estabelecidos. Determina ainda, o novo Código Florestal, que essas mesmas áreas urbanas são destinadas ao reflorestamento, devendo esse ônus ser satisfeito pelos proprietários das terras assim qualificadas. (.). Na verdade, dentro do paradigma cooperativo de federalismo que ora se defende no Brasil, propõe-se que os Municípios, como entes mais próximos à população, tenham papel de destaque na administração municipal para impedir as ocupações e gerir o planejamento urbano. 'In casu', é incontestável a conduta omissiva do Município de João Pessoa na fiscalização das construções irregulares empreendidas em área de preservação permanente, localizadas no Bairro do Ipês/PB, causadoras de degradação do meio ambiente e, consequentemente, da 'sadia qualidade de vida' à qual se refere o caput do art. 225 da CF". (STF. RE 761.680-PB. Rel. Min. Cármen Lúcia. Julgamento em 27.08.2013. Publicado em DJe. 03.09.2013).

Ademais,  quando prevalecia o Código Florestal para tratar de APP urbana, havia ofende o devido processo, em sentido substantivo, pois não é razoável criar APP, de modo uniforme, para todo território nacional e cada uma específica realidade urbana, nos milhares de municípios, pequenos, médios e grandes, nas metrópoles, regiões metropolitanas e mesmo condurbações. No mesmo sentido, não é adequado e útil se valer da técnica da APP para fins de proteção destes espaços ambientalmente relevante, tanto que, basta um simples olhar para as margens dos grandes rios urbanos, para verificar que nenhum destes, no Brasil - e mesmo no mundo - atende, e nem conseguiria na prática atender - aos limites de área de preservação permanente impostos pelo Código Florestal do Brasil em vigor.

Assim sendo, forçoso concluir que nova lei de APP urbana, 14.285/21, é a mais sustentável do Brasil, uma vez que restabelecerá e promoverá o meio ambiente equilibrado, sem eco-ideologia do atraso, sem predação econômica da destruição e sem amargura social. 

Tudo isso base na distinção entre área urbana e rural, no conteúdo jurídico do princípio da função social da cidade, inserido no art. 182 da Constituição, no direito individual a igualdade, portanto de ter tratamento jurídico diferenciado para situações desiguais, aliado ao devido processo legal, em sentido substantivo, que requer das leis e atos jurídicos concretos medidas razoáveis, necessárias e adequadas aos fins que se pretende, no caso a proteção de verdade do meio ambiente, e não a maior ou mais restritiva, respeitadas as peculiaridades que são da essência dos espaços urbanos, conclui-se.

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