O PL 1.472/21 e a tentativa de conter a volatilidade do preço dos combustíveis

Em meio à escalada dos preços dos combustíveis, que vem pressionando fortemente os índices de inflação e deteriorando o poder de compra da população brasileira, a Comissão de Assuntos Econômicos do Senado Federal aprovou, no último dia 7, o PL 1.472/21.

O texto, de autoria do Senador Rogério Carvalho (PT-SE), traz medidas que pretendem conter a volatilidade dos preços dos derivados de petróleo, de modo que estes passem a considerar não apenas a referência internacional, como é o caso atualmente, mas também os custos internos relativos à produção nacional.

O Projeto de Lei prevê a criação de um Programa de Estabilização dos Preços dos Combustíveis regido por um sistema de bandas, dentro das quais os preços dos derivados podem flutuar. Segundo a lógica de seus idealizadores, quando os preços ultrapassassem a banda superior, ainda assim os agentes de mercado continuariam a praticar o valor máximo pré-estabelecido e o Governo ressarciria a diferença.

Esse sistema seria custeado pela criação de um Imposto de Exportação incidente sobre o petróleo bruto conjuntamente a outras fontes de recursos suplementares, de modo a assegurar o cumprimento do plano de estabilização. Dentre os recursos suplementares estão (i) dividendos pagos pela Petrobras à União, (ii) Participações Governamentais decorrentes tanto do regime de concessão quanto do regime de partilha; e (iii) resultado superavitário na gestão das reservas cambiais pelo Banco Central do Brasil (BACEN). Excepcionalmente, o Programa também prevê o uso adicional do superávit financeiro de fontes de livre aplicação.

Para além da estabilização dos preços, ao (i) incorporar os custos internos de produção, considerando, por exemplo, os preços de importação e (ii) estabelecer possíveis compensações às refinarias e aos importadores, o Projeto de Lei tem o potencial de corrigir distorções concorrenciais no setor de refino, especialmente aquelas oriundas da defasagem do Preço de Paridade de Importação (PPI) praticado pela Petróleo Brasileiro S.A. (Petrobras). 

A DEFASAGEM DO PPI E SEUS EFEITOS

Desde 2016, a Petrobras afirma adotar formalmente o PPI, que considera o preço do barril de petróleo no mercado internacional e, consequentemente, acompanha a flutuação cambial. A principal função do PPI é equiparar o valor do petróleo produzido em território nacional ao do petróleo produzido e comercializado em âmbito internacional. Dessa forma, a estatal competiria em pé de igualdade com os agentes de mercado que não detêm o monopólio sobre a produção e o refino no país e têm de importar sua matéria prima.

Caso fosse efetivamente implementada neste formato, a adoção do PPI estimularia o desenvolvimento do parque de refino brasileiro na medida em que tornaria o mercado mais atrativo tanto para a entrada de novos players quanto para novos investimentos de agentes já estabelecidos.

No entanto, o que se observa na prática é que a Petrobras distorce a paridade dos preços internos ao represar parte das oscilações na cotação internacional com o propósito de se tornar mais competitiva frente aos importadores. Segundo estimativas recentes de consultorias especializadas, o preço praticado pela empresa para a gasolina teria uma defasagem de cerca de 9% frente à cotação internacional, gerando, assim, uma significativa distorção concorrencial no mercado interno.

À primeira vista, essa defasagem pode parecer benéfica aos consumidores por reduzir ligeiramente o preço dos derivados. Contudo, ao distorcer o PPI,  a Petrobras não se presta nem ao incentivo à concorrência por meio da implementação de uma política de preços isonômica e de maior previsibilidade, nem alcança o fim social de reduzir suas margens de lucro em prol de um abrandamento significativo do preço dos derivados sobre o custo de vida da população. 

POSSÍVEIS APRIMORAMENTOS AO PL 1.472/21

Um possível entrave à aprovação do PL 1472/21 está relacionada à vedação pela Constituição Federal à vinculação do gênero tributário "imposto" a órgão, fundo ou despesa, nos termos do artigo 167, inciso IV¹. Sob o enfoque do meio arrecadatório, há de se considerar como possível recurso para abastecimento do Programa a instituição de contribuições sociais ou de intervenção do domínio econômico, como determina o artigo 149, §2°, inciso I, da Constituição Federal². Ressalta-se, porém, que as receitas decorrentes de exportação são atingidas pela imunidade tributária, de modo que não poderão ser tributadas pelas ditas contribuições.

Assim, considerando-se a impossibilidade da vinculação de recursos financeiros advindos de um imposto de exportação sobre petróleo bruto sob pena de declaração de inconstitucionalidade, uma das alternativas seria a instituição de uma CIDE sobre o valor da operação, nos termos do art. 149, §2°, III, "a", da CF/88³.

Neste sentido, inclusive, é válido mencionar que duas das principais CIDEs em vigor atualmente - a CIDE Royalties e a CIDE Combustíveis - têm como base de cálculo justamente o valor da operação, como determinam os artigos 2°, §3°-A da Lei 10.168/00⁴ e 4° da Lei 10.336/01⁵, respectivamente.

Desta forma, com a instituição da CIDE sobre o valor da operação (não receita, conforme vedação expressa do art. 149, § 2º, I, CF), e, desde que respeitada a referibilidade e a destinação de seus recursos para a sua finalidade (Programa de Estabilização do preço de derivados de petróleo), não haveria violação ao Texto Constitucional.

MAJORAÇÃO DA CSLL DE EXPORTADORAS DE PETRÓLEO COMO ALTERNATIVA

Outra alternativa viável seria a majoração da alíquota da Contribuição Social sobre o Lucro Líquido (CSLL), conforme instituída pelo art. 1º, da lei 7.689/88⁶, das empresas exportadoras de petróleo bruto, de forma semelhante ao que ocorre com as instituições financeiras, que possuem alíquota de CSLL majorada.

O art. 195, § 9º, da Constituição⁷ prevê que as contribuições de seguridade social poderão ter alíquotas ou bases de cálculo diferenciadas em razão da atividade econômica, da utilização intensiva de mão-de-obra, do porte da empresa ou da condição estrutural do mercado de trabalho.

Neste contexto, consoante a Exposição de Motivos 65/2015 para efeito da promulgação da Medida Provisória 67/15 (posteriormente convertida na Lei 13.169/05), para a alteração da alíquota em comento, pautou-se, o legislador, em essência, no princípio da capacidade contributiva, prevista pela Constituição em seu art. 145, §1º⁸.

Outrossim, ao analisar-se a Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADIn) 5.485/20, pela qual questionou-se a constitucionalidade da majoração da CSLL das financeiras, infere-se que o Supremo Tribunal Federal (STF) entendeu pelo afastamento da necessidade da aplicação do princípio da referibilidade na implementação das alíquotas diferenciadas no caso analisado, bem como restou consignado não haver tributação desarrazoada ou violação aos princípios da isonomia e da capacidade contributiva. Ademais, vale ressaltar que o STF, no julgamento do RE 474132, já decidiu pela constitucionalidade da incidência da CSLL sobre as receitas de exportação, sob o fundamento de que os conceitos de lucro e receitas são diversos.

Assim, demonstra-se como uma alternativa constitucional e legalmente viável a majoração das alíquotas de CSLL para as empresas exportadoras de petróleo bruto, tendo sido apresentado, inclusive, o PL 207/21. De autoria do deputado Paulo Ramos (PDT-RJ), o texto propõe majorar as alíquotas de CSLL das exportadoras de diesel e gasolina. Ambas as sugestões têm o potencial de resolver a inconstitucionalidade da vinculação de recursos oriundos do imposto de exportação sobre o petróleo bruto que se pretende criar, viabilizando, assim, o efetivo abastecimento do Programa de Estabilização dos Preços dos Combustíveis e Derivados de Petróleo.

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