Área urbana consolidada

1. Conceito de "área urbana consolidada"

É a parcela do território municipal, definida pelo Plano Diretor ou por lei municipal específica, que ateste dentro de certos critérios seu uso urbano e efetiva ocupação com edificações. 

A compreensão do conceito de "área urbana consolidada" exige, inicialmente, que se estabeleça uma diferenciação com o conceito de "núcleo urbano informal consolidado", pois enquanto este pressupõe a ocupação humana do assentamento na "área de preservação permanente", com alteração de sua função ecológica, na "área urbana consolidada" exige-se apenas a predominância de edificações, sendo que o terreno objeto da regularização pode estar inserido em "área de preservação permanente" que ainda mantem sua função ecológica, isto é, com as características peculiares ao ecossistema da margem do curso d'água, sem ocupação humana.

A redação original da lei 12.651/12 previa que a "área urbana consolidada" era aquela de que tratava o inciso II, do artigo 47, da lei 11.977/09 (Minha Casa, Minha Vida) e essa expressão era destinada para fins de regularização fundiária de assentamentos irregulares. Segundo esse dispositivo legal, "área urbana consolidada" era a parcela da área urbana com densidade demográfica superior a 50 (cinquenta) habitantes por hectare e malha viária implantada e que tenha, no mínimo, 2 (dois) dos seguintes equipamentos de infraestrutura urbana implantados: a) drenagem de águas pluviais urbanas; b) esgotamento sanitário; c) abastecimento de água potável; d) distribuição de energia elétrica; ou e) limpeza urbana, coleta e manejo de resíduos sólidos. 

Acontece que o artigo 47 foi revogado pela lei 13.465/17 (Lei de Reurb) e, desse modo, o conceito de "área urbana consolidada" também foi revogado. A intenção da lei 13.465/17 foi substituir a expressão "área urbana consolidada" por "núcleo urbano informal consolidado", e assim o fez, alterando a redação dos artigos 64 e 65 da lei 12.651/12 e estabelecendo na lei 13.465/17 o conceito de "núcleo urbano informal consolidado". Assim, a antiga finalidade de definir "área urbana consolidada" era para funcionar como um critério na regularização fundiária instituída pela lei 11.977/09. 

Agora, com o advento da Lei nº 14.285/21, foi reintroduzido no ordenamento jurídico a expressão "área urbana consolidada", mas com definição e aplicação diversos daqueles adotados pela lei 11.977/09. 

O "núcleo urbano informal consolidado" refere-se ao perímetro ocupado efetivamente pelo assentamento humano objeto da regularização fundiária. Já a "área urbana consolidada" refere-se a uma parcela maior do território municipal, englobando várias quadras ou bairros do Município, regulares ou irregulares, que atendam os critérios legais exigidos para essa qualificação. Imagine um trecho do território municipal formado por bairros regularizados e bairros com problemas legais. Neste trecho estão incluídos loteamentos, shoppings, indústrias, condomínios, moradias, comércios, formando um conjunto mais amplo do que apenas o perímetro do "núcleo urbano informal consolidado". Estando esse trecho qualificado como "área urbana consolidada" poderão ser adotadas as regras de definição ou redução das áreas de preservação permanente às margens dos cursos d'agua.

 A "área urbana consolidada" precisa atender aos critérios estabelecidos no artigo 3º, XXVI, da lei 12.651/12: 

a) estar incluída no perímetro urbano ou em zona urbana pelo plano diretor ou por lei municipal específica; 

b) dispor de sistema viário implantado; 

c) estar organizada em quadras e lotes predominantemente edificados; 

d) apresentar uso predominantemente urbano, caracterizado pela existência de edificações residenciais, comerciais, industriais, institucionais, mistas ou direcionadas à prestação de serviços; 

e) dispor de, no mínimo, 2 (dois) dos seguintes equipamentos de infraestrutura urbana implantados: 

1. drenagem de águas pluviais; 

2. esgotamento sanitário; 

3. abastecimento de água potável; 

4. distribuição de energia elétrica e iluminação pública; e 

5. limpeza urbana, coleta e manejo de resíduos sólidos. 

1.1. Competência municipal

A lei 12.651/12 deixa evidente que a competência é municipal para analisar e declarar a "área urbana consolidada". Não se trata de uma regra que demande regulamentação pelo Estado. O artigo 24, inciso I, da Constituição Federal estabelece que compete a União legislar sobre Direito Urbanístico, e assim fez a União, ao dispor no artigo 3º, XXVI, da lei 12.651/12, dando essa competência exclusivamente ao Município. 

1.2. Perímetro urbano

O primeiro critério exigido para qualificar a parcela do território municipal como "área urbana consolidada" é que esteja ela incluída na zona urbana (perímetro urbano) pelo Plano Diretor ou por lei municipal específica. Vemos que a zona de expansão urbana e a zona de urbanização específica não servem para qualificar o terreno como "área urbana consolidada". É preciso que o terreno seja zona urbana (perímetro urbano). 

Eventual ampliação do perímetro urbano deve observar o artigo 42-B, do Estatuto da Cidade (Lei 10.257/01) que exige um projeto específico que acompanhe o projeto de lei do Plano Diretor ou da lei municipal específica destinada a estabelecer o novo trecho de "zona urbana". É importante ressaltar que "zona urbana" e "perímetro urbano" são sinônimos. A ampliação da "zona urbana" ou "perímetro urbano", entretanto, pode resultar em um novo trecho de "zona urbana" ou em "zona de expansão urbana". Essa classificação é de competência municipal. 

Explica José Afonso da Silva que podemos adotar como definição de "zona urbana" a indicada pelo artigo 32, §1º, do Código Tributário Nacional, segundo o qual entende-se como zona urbana a definida em lei municipal, desde que existam dois dos seguintes equipamentos, construídos ou mantidos pelo Poder Público: a) meio-fio ou calçamento, com canalização de águas pluviais; b) abastecimento de água; c) sistema de esgotos sanitários; d) rede de iluminação pública, com ou sem posteamento para distribuição domiciliar; e) escola primária ou posto de saúde a uma distância máxima de 3 (três) quilômetros do imóvel considerado. 

Caso a área não preencha os requisitos indicados no artigo 32, §1º, do Código Tributário Nacional, mas possua usos e características urbanas (moradia, comércio, serviços, lazer), será qualificada como "zona de expansão urbana". 

1.3. Sistema viário

A parcela do território municipal precisa possuir um sistema viário implantado. Isso quer dizer que as unidades imobiliárias a serem regularizadas devem possuir arruamento interno ou estar de frente para uma rua oficial. O tamanho do terreno não interessa, pois o que importa é que ele esteja dentro de uma área urbanizada com um sistema de comunicação (ruas e avenidas), aptos a identificar a organização do local com a intenção de formar uma cidade planejada. Por exemplo, esse trecho do território municipal poderá ter lotes de 125 m² ou lotes de 2.000 m², podem ser pequenas ou grandes propriedades, loteadas ou não. O pequeno lote precisa ter frente para uma rua oficial. E o terreno que ocupe uma quadra inteira ou mais também precisa ter frente para um sistema oficial. 

1.4. Predominância de edificações

Para que seja qualificada como "área urbana consolidada" é preciso que "quadras e lotes" estejam "predominantemente edificados". Os imóveis precisam conter áreas construídas que superem significativamente as áreas livres, sem construção. Por exemplo, em uma zona onde a taxa de ocupação seja de apenas 50% do terreno, neste local não haverá a predominância de edificações. Como 50% é o limite para construir, possivelmente a área deve ter esse valor ou menos de edificações e, portanto, não atende ao critério de ser "predominantemente" edificado. Metade não é predominância, óbvio. E também cabe a Administração Pública calcular as áreas edificadas pelo metro quadrado da construção, considerando o coeficiente de aproveitamento do terreno, que pode ser uma simples casa térrea ou um edifício com 40 apartamentos. É preciso considerar a dimensão total da área construída, incluindo no cálculo os diversos planos horizontais de ocupação. 

1.5. Uso predominantemente urbano

Na alínea "d", do inciso XXVI, do artigo 3º, há uma repetição da regra já contida na alínea "a", visto que a exigência de ser a "área urbana consolidada" uma "zona urbana" (perímetro urbano), já tem dentro do seu próprio fundamento que os imóveis possuam destinação urbana, para moradia, comércio, serviços, lazer, indústria e prédios institucionais. Se a atividade exercida na área fosse rural ou predominantemente rural, isto é, agricultura, pecuária, extrativismo e agroindústria, não seria possível estabelecer essa área como zona urbana, lhe faltando o fundamento principal, que é o uso urbano. 

É razoável destacar que a legislação não exige que seja uso "exclusivamente" urbano, pois adotou literalmente o termo "predominantemente" urbano. Da mesma forma que essa parcela do território municipal precisa ser dividida em quadras e lotes predominantemente edificados, também exige a predominância do uso urbano. Algumas propriedades com vocação ou destinação rural, inseridas na "zona urbana" ou na "zona de expansão urbana", não são proibidas, mas a doutrina e jurisprudência indicam que para estes imóveis rurais aplica-se a legislação rural. 

1.6. Equipamentos de infraestrutura

Semelhante ao que já estabelece o artigo 32, §1º, do Código Tributário Nacional para definição de "zona urbana", a alínea "e", do inciso XXVI, objeto dos nossos estudos, impõe como critério para qualificação da "área urbana consolidada" a existência de, no mínimo, 2 (dois) dos seguintes equipamentos de infraestrutura urbana implantados: a) drenagem de águas pluviais; b) esgotamento sanitário; c) abastecimento de água potável; d) distribuição de energia elétrica e iluminação pública; e) limpeza urbana, coleta e manejo de resíduos sólidos. 

Mas há uma diferença entre o disposto no Código Tributário Nacional e na lei 12.651/12. Enquanto o Código Tributário Nacional indicou dentre os equipamentos a existência de escola primária ou posto de saúde a uma distância máxima de 03 (três) quilômetros, a lei 12.651/12, exclusivamente para fins de definição de "área urbana consolidada", optou por não exigir o posto de saúde ou a escola, mas a execução de serviço público de "limpeza urbana, coleta e manejo de resíduos sólidos". 

1.7. Definição das faixas marginas dos cursos d'água

Estabelece o artigo 4º, caput, I, da lei 12.651/12 que considera-se "área de preservação permanente" as faixas marginais de qualquer curso d'água natural perene e intermitente, excluídos os efêmeros, desde a borda da calha do leito regular, em largura mínima de: a) 30 (trinta) metros, para os cursos d'água de menos de 10 (dez) metros de largura; b) 50 (cinquenta) metros, para os cursos d'água que tenham de 10 (dez) a 50 (cinquenta) metros de largura; c) 100 (cem) metros, para os cursos d'água que tenham de 50 (cinquenta) a 200 (duzentos) metros de largura; d) 200 (duzentos) metros, para os cursos d'água que tenham de 200 (duzentos) a 600 (seiscentos) metros de largura; e) 500 (quinhentos) metros, para os cursos d'água que tenham largura superior a 600 (seiscentos) metros. 

Dispõe o § 10, do artigo 4º, da lei 12.651/12, incluído pela lei 14.285/21 que em "área urbana consolidada", ouvidos os conselhos estaduais, municipais ou distrital de meio ambiente, lei municipal ou distrital poderá definir faixas marginais distintas daquelas estabelecidas no inciso I, do caput, do citado artigo 4º, da lei 2.651/12. Por exemplo, se o curso d'agua tem largura de até 10 (dez) metros, a "área de preservação permanente" poderá ser reduzida em relação aos 30 (trinta) metros exigidos na lei federal, podendo passar a ser de 20 (vinte) metros, 10 (dez) metros ou qualquer outra medida devidamente motivada pela Prefeitura. Do mesmo modo, se o curso d'agua tem largura de até 50 (cinquenta) metros, é exigida como "área de preservação permanente", também 50 (cinquenta) metros, mas que poderá ser reduzida pelo Município, respeitando a regra §10. É uma regra excepcional, e aplicável apenas para os cursos d'agua, previstos no inciso I, do caput, do artigo 4º. Os lagos e lagos, assim como as nascentes, os manguezais, as veredas, não podem sofrer redução porque o legislador não os incluiu na regra de exceção. 

1.7.1. Conselho de Meio Ambiente

É preciso que o conselho estadual de meio ambiente ou o conselho municipal de meio ambiente apresentem relatório e manifestação sobre proposta apresentada pela prefeitura. Como regra geral, deve ser ouvido o "conselho municipal de meio ambiente" e, somente na hipótese de não existir, é que será ouvido o "conselho estadual de meio ambiente". A deliberação do conselho de meio ambiente não vincula a decisão governamental, mas deve servir como fundamento mesmo que seja para dela discordar. 

1.7.2. Lei municipal

A lei municipal que definir faixas distintas de "área de preservação permanente" às margens dos cursos d'água, deve conter regras que estabeleçam: a) não ocupação de áreas com risco de desastres; b) observância das diretrizes do plano de recursos hídricos, do plano de bacia, do plano de drenagem ou do plano de saneamento básico, se houver; c) previsão de que as atividades ou os empreendimentos a serem instalados nas áreas de preservação permanente urbanas devem observar os casos de utilidade pública, de interesse social ou de baixo impacto ambiental, definidas nos incisos VIII, IX e X, do artigo 3º, da lei 12.651/12. 

Essa lei municipal poderá ser o Plano Diretor ou uma lei específica. 

1.7.3. Áreas de risco

As áreas de risco de desastre são insuscetíveis de ocupação. O ordenamento jurídico federal apresenta normas sobre isso, dispostas na Política Nacional de Proteção e Defesa Civil. É vedada a concessão de licença ou alvará de construção em áreas de risco indicadas como não edificáveis no plano diretor ou legislação dele derivada (artigo 23, da lei 12.608/12). É vedada a aprovação de projeto de loteamento e desmembramento em áreas de risco definidas como não edificáveis, no plano diretor ou em legislação dele derivada (artigo 12, §3º, da lei 6.766/79). 

1.7.4. Planos hídricos ou de saneamento básico

Havendo "plano de recursos hídricos", "plano de bacia", "plano de drenagem" ou "plano de saneamento básico", deverão ser observadas as diretrizes neles estabelecidas para a ocupação de "área de preservação permanente". A existência desses planos não é obrigatória para fins de redução das faixas marginais dos cursos d'água. 

O "plano de recursos hídricos" é um plano diretor que visa fundamentar e orientar a implementação da Política Nacional de Recursos Hídricos e o gerenciamento dos recursos hídricos (artigo 6º, da Lei nº 9.433/97). O "plano de bacia" não possui menção expressa na legislação federal porque deve ser compreendido como sinônimo do "plano de recursos hídricos", esse sim previsto na Lei nº 9.433/97. Depreende-se que ao mencionar "plano de bacia", está se referindo a "bacia hidrográfica" ou "bacia de drenagem" de um curso d'água, que é a área onde, devido ao relevo e geografia, a água da chuva escorre para um rio principal e seus afluentes. Desse modo, "plano de bacia" é uma subespécie do "plano de recursos hídricos" e pode ser parte integrante deste. Já o "plano de drenagem", também sem definição na legislação federal, é por nós conceituado como subespécie do "plano de recursos hídricos", atuando na política e gestão relativa ao escoamento das águas pluviais nos espaços urbanizados das cidades. Enquanto o "plano de bacia" gerencia a política regional de drenagem das águas pluviais, o "plano de drenagem" tem como foco o escoamento das águas pelos logradouros públicos, ruas, canais e galerias, evitando alagamentos. O "plano de saneamento básico" está previsto na Lei nº 11.445/07 e envolve diretrizes para a gestão do conjunto de serviços públicos, infraestruturas e instalações operacionais de: abastecimento de água potável, esgotamento sanitário, limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos, drenagem e manejo das águas pluviais urbanas. 

1.7.5. Atividades ou empreendimentos de utilidade pública, interesse social ou baixo impacto ambiental

De acordo com o disposto no §10, do artigo 4º, da lei 12.651/12, a lei municipal deverá prever que as atividades ou empreendimentos a serem instalados nas "áreas de preservação permanente urbanas" devem respeitar os casos de "utilidade pública", "interesse social" ou "baixo impacto ambiental. 

É preciso estabelecer uma importante distinção. A "área urbana consolidada" é uma parcela do território municipal, qualificada conforme os critérios estabelecidos no artigo 3º, XXVI, da lei 12.651/12. Dentro dessa "área urbana consolidada" haverá "áreas de preservação permanente urbanas". A redução das "faixas marginais" dos cursos d'água resultará nas chamadas "áreas de preservação permanente urbanas". São aqueles terrenos que permanecem com sua função ecológica ou que demandam recuperação. É a área remanescente da faixa marginal do curso d'água. É uma "área de preservação permanente", e como tal será protegida, embora esteja localizada em "área urbana consolidada". 

É por isso que o §10, inciso III, do artigo 4º, da lei 12.651/12 estabelece que a "área de preservação permanente urbana" somente poderá ser ocupada nos casos de "utilidade pública", "interesse social" ou "baixo impacto ambiental". Sendo urbana ou rural, as "áreas de preservação permanente" estão sujeitas a mesma proteção legal. O citado inciso III procura enfatizar essa ideia, que a "área de preservação permanente urbana", remanescente da redução, observará as restrições ambientais impostas pela lei 12.651/12. 

Já as faixas marginais que foram reduzidas, tornam-se terrenos livres de qualquer proteção ambiental. Essas faixas marginas reduzidas devem ser integradas ao zoneamento urbano municipal, que mediante previsão na respectiva legislação, estabelecerá ou usos permitidos, assim como os parâmetros urbanísticos e edilícios (taxa de ocupação, coeficiente de aproveitamento, gabarito, recuos). 

A intenção da inclusão do §10 foi trazer segurança jurídica na aplicação dos casos de "utilidade pública", "interesse social" ou "baixo impacto ambiental", permitindo que o Município estabeleça previamente a "área urbana consolidada" onde todos os terrenos nela inseridos em "área de preservação permanente" possam ser ocupados com os usos compatíveis. Não fosse assim, para cada atividade ou empreendimento, seria necessário analisar o preenchimento dos requisitos legais para a intervenção ou supressão de vegetação em "área de preservação permanente". Com o prévio estabelecimento dos terrenos sujeitos a ocupação, há uma consequente redução no tempo e nos custos para análise e aprovação dos projetos, visto que a área estará ambientalmente liberada, mas condicionada aos usos legalmente estabelecidos.

A "área de preservação permanente" localizada em "área urbana consolidada", como regra geral, deverá "ser mantida pelo proprietário da área, possuidor ou ocupante a qualquer título, pessoa física ou jurídica, de direito público ou privado", mas poderá ser ocupada por atividades ou empreendimentos indicados como de "utilidade pública", "interesse social" ou "baixo impacto ambiental".