Os recentes ajustes contábeis na história do orçamento brasileiro (da pedalada à motocada fiscal)

O governo federal brasileiro vive uma dura realidade orçamentária. Desde o ano de 2014,vem acumulando consecutivos resultados primários negativos. Nessesseteanos asomados déficits, em valores ajustados pelo IPCA, foi de R$1,6 trilhão¹.

De forma resumida, resultado primário é a diferença entre tudo que o governo arrecada e tudo que ele gasta, sem considerar as receitas financeiras e as despesas relacionadas à dívida junto ao sistema financeiro (tarifas, juros e amortizações). Também estão excluídas das contas de apuração do resultado primário as instituições financeiras nas quais o governo tem participação ou é dono (como Banco do Brasil, Caixa Econômica Federal, BNDES, Banco do Nordeste) e as empresas estatais  que possuem capacidade de gerar receitas para sua própria manutenção, como Petrobras e Eletrobras.

O resultado primário é importante, pois, caso ele seja negativo, significa que não há recursos para pagar a dívida pública do Brasil. Mesmo quando positivo o resultado primário, a dívida pode aumentar, no caso de o Brasil precisar buscar recursos no mercado       para financiar as despesas financeiras excedentes das receitas.

Como se sabe, notícia ruim não é o que o governo quer passar à população e, no caso do orçamento, também ao mercado financeiro. Mas ele é obrigado a prestar contas à nação, devido ao comando do art. 70 da Constituição Federal.

Assim, para atenuar a dura realidade que os números trazem, os últimos governos se valeram de artifícios contábeis para apresentar resultados mais favoráveis à população e ao mercado, em manobras envolvendo suas empresas e bancos que, como vimos acima, não são considerados na apuração do resultado primário.

A nossa história recente vem colecionando vários exemplos desses mecanismos "criativos", o pesquisador Marcos Mendes, no artigo "O que é 'contabilidade criativa'?² cita alguns:

1. O pagamento do máximo possível de dividendos de empresas públicas ao governo, entrando esses recursos no resultado primário do governo. Essa ação tende a enfraquecer as empresas que ficam sem recursos para reinvestir. Como exemplo do impacto dos dividendos, neste ano o governo federal receberá R$ 23,3 bilhões de dividendos da Petrobras³ que, de forma "extraordinária", antecipou boa parte do pagamento;
2. Venda de patrimônio público a empresas sob gestão do governo, entrando os recursos da venda no resultado primário do governo, mesmo que não haja aumento patrimonial efetivo. O autor cita que em 2010 o Tesouro vendeu à Petrobras o direito de explorar cinco bilhões de barris de petróleo;
3. Antecipação de receitas com a venda de créditos futuros, aumentando o resultado primário atual a custas do resultado primário futuro. Cita-se o exemplo ocorrido no ano de 2012, quando o BNDES comprou R$ 6 bilhões referente aos créditos dos royalties a serem pagos pela Itaipu Binacional ao governo federal durante o ano.
4. Emissão de títulos públicos para empréstimo a bancos públicos para que esses façam empréstimos subsidiados a determinados setores da economia. Como é uma ação financeira, não impacta diretamente no resultado primário, e aparentemente também não aumenta a dívida líquida, pois há créditos a receber. O problema é que a qualidade da dívida piora, pois pode haver inadimplência dos empréstimos, e os juros que o governo recebe são menores que os juros que o governo pagou para emitir os títulos públicos. Esse procedimento ocorreu várias vezes durante o governo Dilma, envolvendo o BNDES, em valores que chegaram até R$ 300 bilhões;
5. Adiamento de desembolsos, não os autorizando nos orçamentos ou inscrevendo-os em "restos a pagar", quando autorizados, empurrando-se o gasto para o ano seguinte, de modo a se favorecer o resultado primário atual em detrimento do exercício financeiro seguinte. Para se ter ideia da amplitude que essa prática simples do "pago quando puder (ou quiser, dada a possibilidade de novo calote)", o saldo dos restos a pagar que, em 2007/2008, era de R$ 62 bilhões, passou para R$ 228 bilhões, em 2014/2015⁴, um crescimento de 368% em sete anos.

Uma outra maquiagem contábil nas contas públicas que ficou famosa é a conhecida "pedalada fiscal". Essa operação foi um dos fatores responsáveis pela abertura do processo de impeachment da presidente Dilma. Uma publicação do jornal Estadão definiu "pedalada fiscal" como:

"A 'pedalada fiscal' foi o nome dado à prática do Tesouro Nacional de atrasar de forma proposital o repasse de dinheiro para bancos (públicos e também privados) e autarquias, como o INSS. O objetivo do Tesouro e do Ministério da Fazenda era melhorar artificialmente as contas federais."⁵

Na prática, o Tesouro Nacional, nos anos de 2014 e 2015, utilizou o caixa de outras instituições para quitar suas obrigações tempestivamente, aumentando-se o déficit primário para comportar as "pedaladas". Devido às controvérsias daí decorrentes, o Banco Central revisou os critérios de apuração do recultado primário. Note-se que essa e outras práticas fiscais consideradas impróprias fundamentaram o impedimento da então Presidente da República.

Ciente desse novo contexto, o atual governo tem procurado respaldar em lei algumas propostas polêmicas nessa área. Nesse sentido, em 2021, a primeira dificuldade que o governo federal enfrentou foi ter que sancionar o Projeto de Lei Orçamentária Anual de 2021, aprovado pelo Congresso Nacional com o valor subestimado de R$ 17,5 bilhões em despesas obrigatórias.

A preocupação no Palácio do Planalto era a de que a aprovação de um orçamento deficitário pudesse configurar crime de responsabilidade do Presidente. Para contornar esse problema, o Congresso Nacional aprovou o PLN 2/21 (lei 14.143/21), que retirou a exigência de compensações para gastos de despesas temporárias, contornando a Lei de Responsabilidade Fiscal, e concedeu maior autonomia ao Executivo no bloqueio de dotações discricionárias.

Outra inovação contábil respaldada por lei (lei 14.212/21) autorizou a possibilidade de aprovar aumento de despesa a ser compensado por proposta legislativa em trâmite com previsão de recursos para tal. Em outras palavras, os Poderes Executivo e Legislativo concordaram em gastar recursos que ainda não possuem previsão legal  de existirem. É colocar a carroça na frente dos bois. Em matéria da revista Veja esse episódio de "motocada" fiscal foi assim registrado:

"É algo apontado por alguns parlamentares como pedalada fiscal, alegando que a LDO está sendo alterada para contornar regras fiscais. Nesse caso, este tipo de manobra estaria vedado pela Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF)."⁶

Um exemplo ainda mais recente dessa criatividade compartilhada foi a aprovação pela Câmara dos Deputados, da polêmica proposta de emenda constitucional conhecida como PEC dos Precatórios (PEC 23/21, do Poder Executivo). Diversos especialistas e veículos de imprensa destacaram que a medida dribla o teto de gastos e libera mais recursos para os governos utilizarem em ano eleitoral, como mencionado em reportagem do Jornal Nacional:

"No fim das contas, o governo federal terá R$ 90 bilhões a mais, e afirma que vai usar R$ 50 bilhões num substituto do Bolsa Família; R$ 24 bilhões para atualizar os benefícios previdenciários; R$ 6 bilhões para despesas que são atualizadas com a mudança no teto, como gastos com saúde e educação; R$ 2 bilhões iriam para outros Poderes; e sobrariam quase R$ 10 bilhões para outras despesas, incluindo emendas dos parlamentares."⁷

O Mapa Anual dos precatórios evidencia saldo de R$ 194,7 bilhões de obrigações judiciais transitadas em julgado pendentes de pagamento em todas as esferas governamentais. A PEC desvia recursos do pagamento dessas obrigações para outras finalidades e incentiva a ampliação do estoque dessas obrigações em desfavor de quem obteve decisão judicial favorável em ação contra os erários.

O que se observa, portanto, é que, depois do mencionado impedimento, as manobras orçamentárias são agora precedidas de autorização legislativa e com materialidade crescente. Dessa maneira, amplia-se também a desconexão entre as representações contábeis patrimoniais, orçamentária e fiscal. Essas seriam diferenças entre as "pedaladas" e as "motocadas" fiscais.

A contabilidade governamental não é a vilã da história. Ela permite fazer a leitura das contas e apresentar a realidade que os números escrevem. Em artigo   para o site Contábeis, o professor Flavio defende a importância da contabilidade para a sociedade:

"Cabe destacar que a Contabilidade não modifica atos e fatos, apenas atua em seu processo de reconhecimento e divulgação por meio das demonstrações contábeis que instrumentalizam o controle social."⁸ (grifo nosso)

Ao final, a gestão fiscal responsável do patrimônio público que previne riscos e corrige desvios, passa pelo resgate da correspondência entre as contabilidades patrimonial e orçamentária. Uma contabilidade de Estado não enganosa para a gestão das contas públicas deveria resguardar a relevância e a confiabilidade dos orçamentos, das metas e dos limites fiscais baseados em capacidade operacional, solvência geral e sustentabilidade patrimonial.