Contrato de locação com a administração pública e a possibilidade de prorrogação por prazo indeterminado

É comum a Administração Pública celebrar contrato de locação com o particular, na qualidade de locatária, objetivando o uso de imóvel para o desempenho de função pública. 

Prevalece o entendimento de que a relação jurídica locatícia entre o particular e a Administração Pública é contrato da administração (e não contrato administrativo). Isto é, a Administração Pública atua como se um particular fosse, aplicando-se, na essência, o regime de direito privado.

O Superior Tribunal de Justiça, da mesma forma, já se manifestou sobre o tema da natureza de direito privado do contrato de locação quando o locatário é o Poder Público¹. 

Registre-se que a previsão do item 1, da alínea "a", do parágrafo único, do art. 1º, da lei 8.245/1991, refere-se à locação de imóveis em que o Poder Público seja locador, na qualidade de proprietário, e não locatário². 

A despeito da natureza privada reconhecida pela doutrina e pela jurisprudência, o fato de ter a Administração Pública num dos polos da relação jurídica locatícia não afasta a observância de preceitos de direito público³.

Por exemplo: (i) há necessidade de observância das normas sobre licitações e contratos (leis 8.666/1993 e 14.133/2021); e (ii) a execução da despesa pública deve cumprir a normatizações de direito financeiro previstas na lei 4.320/1964 e na lei Complementar 101/2000.

Ressalte-se que, em se tratando de contratos firmados com a Administração Pública, a regra geral dos contratos é a sua celebração por prazo determinado⁴, sendo excepcional previsão normativa sobre prazo indeterminado⁵. Portanto, há necessidade de indicação, no contrato, do prazo de duração como cláusula contratual obrigatória.

Assim, em tese se configuraria em manifesta ilegalidade a relação jurídica mantida entre a Administração Pública e o particular quando inexistente novo contrato (ou aditivo).

Não obstante, é preciso ponderar duas situações jurídicas distintas: (i) contrato com cláusula estabelecendo prazo indeterminado; (ii) contrato com prazo determinado, mas que, findo o prazo, não se firmou nova avença ou aditivo contratual.

A primeira hipótese colide frontalmente com as normas sobre contratos em direito administrativo, ao passo que a segunda hipótese é juridicamente aceitável, sendo até mesmo comum de ocorrer na realidade brasileira.   

Como dito, prevalece o entendimento de que a relação jurídica locatícia é de direito privado quando a Administração Pública é locatária. Como corolário, deve-se aplicar a regra prevista no parágrafo único do art. 56 da lei 8.245/1991⁶, que estabelece que, findo o prazo de locação, prorroga-se automaticamente o contrato, passando a vigorar por prazo indeterminado.

Assim, os dispositivos legais que vedam a contratação por prazo indeterminado devem ser compatibilizados com o regime de direito privado típico da locação.  

Sobre o tema, a Procuradoria Geral do Estado do Rio de Janeiro já consolidou o entendimento por meio do Enunciado 22: "Os contratos de locação de imóveis, nos quais a Administração Pública figure como locatária, podem ser prorrogados por prazo indeterminado, nos termos do art. 56, parágrafo único, da lei 8.245/1991".                     

Em sentido semelhante, a Advocacia Geral da União, por meio da Orientação Normativa nº 6/2009, também possui posição sedimentada sobre o tema: "A vigência do contrato de locação de imóveis, no qual a Administração Pública é locatária, rege-se pelo art. 51 da lei 8.245, de 1991, não estando sujeita ao limite máximo de sessenta meses, estipulado pelo inciso II do art. 57, da lei 8.666, de 1993".

Eventuais questionamentos por parte de órgãos de controle, tais como Tribunal de Contas e Ministério Público, não merecem prosperar, na medida em que, tendo o contrato de locação celebrado com o Poder Público natureza preponderantemente de direito privado, não há, portanto, qualquer ilegalidade na sua prorrogação por prazo indeterminado.