Questões regulatórias do PIX

Introdução

Implantando em 16/11/20, o PIX, meio de pagamento instantâneo gerido e operado pelo Banco Central do Brasil (BACEN), assumiu protagonismo em volume de transações financeiras frente aos meios de transferência tradicionais (TED, DOC, TEC, Cheques) e vem avançando até mesmo sobre os meios de pagamento tradicionais (Boletos e Cartões de Débito e de Crédito).

Segundo dados do BACEN¹, de 34 milhões de transações em novembro/2020, mês de sua implantação, o PIX saltou para 744 milhões de transações em junho/2021. Quanto aos demais meios de transferência, em junho/2021, tivemos 343 milhões Boletos, 107 milhões em TEDs e 30 nos demais meios (DOC, TEC, Cheques). Em termos de volume financeiro, o TED ainda predomina, com R$ 2.979 bilhões em junho/2021, frente a, no mesmo mês, R$ 442 bilhões em PIX, R$ 394 bilhões em Boletos e R$ 64 bilhões em outros meios de transferência (DOC, TED, Cheque).

No acumulado das transações financeiras do primeiro trimestre de 2021, os dados do BACEN demonstram 3.145 milhões com cartões de crédito, 2.981 milhões com cartões de débito, 1.436 milhões com cartões pré-pagos, 870 milhões com PIX, 354 milhões com TED e 92 milhões com os demais meios de transferência (DOC, TEC, Cheque). Em volume financeiro, no mesmo período, tivemos R$ 318 bilhões com cartões de crédito R$ 203 bilhões com cartões de débito, R$ 20 bilhões com cartões pré-pagos, R$ 636 bilhões com PIX, R$ 7.894 bilhões com TED e R$ 178 bilhões com outros meios de transferência (DOC, TEC, Cheque).

O avanço do PIX desperta discussões importantes, que ainda não tomaram o noticiário. Neste texto, apresentaremos algumas delas, antecipando esses debates e possíveis consequências regulatórias e comportamentais que as autoridades monetárias e a Sociedade enfrentarão em breve, no contexto da avalanche de inovações que o BACEN vem promovendo no sistema financeiro com as agendas BC+ e BC#.

Observe-se que nos encontramos no plano da chamada regulação prudencial que, nos termos do próprio BACEN², em sua página, estabelece que se trata de:

?"um tipo de regulação financeira que estabelece requisitos para as instituições financeiras com foco no gerenciamento de riscos e nos requerimentos mínimos de capital para fazer face aos riscos decorrentes de suas atividades. O gerenciamento de riscos e os requerimentos mínimos de capital contribuem para que eventual quebra de uma instituição financeira não gere um efeito dominó no sistema financeiro e, em última instância, perdas para a sociedade como um todo. Esse efeito dominó é conhecido como risco sistêmico.

Os requisitos prudenciais não impedem necessariamente que uma instituição financeira enfrente dificuldades ou vá à falência, mas minimizam efeitos negativos de eventual encerramento das atividades de uma instituição financeira".

Traremos algumas dessas discussões, expondo ao final de cada tópico nossas conclusões e observações que coletamos.

1. O BACEN como concorrente privilegiado dos agentes privados

O marco legal inicial do PIX é o Comunicado BACEN nº 32.927, de 21/12/2018, onde define as premissas desse ecossistema de pagamentos instantâneos. No item 6 desse comunicado ficou definido que "A infraestrutura centralizada de liquidação (conjunto de regras e de estrutura computacional para o processamento e a liquidação das transações de pagamentos instantâneos entre as instituições participantes) será operada pelo Banco Central do Brasil".

O item 2 do Comunicado BACEN nº 32.927, de 21/12/2018, disciplina que "O Banco Central do Brasil atuará na liderança do desenvolvimento dos pagamentos instantâneos no Brasil, com o objetivo de criar, de uma perspectiva neutra em relação a modelos de negócio ou participantes de mercado específicos, as condições necessárias para o desenvolvimento de um ecossistema de pagamentos instantâneos que seja eficiente, competitivo, seguro, inclusivo e que acomode todos os casos de usos."

Apesar desse comunicado dizer da "perspectiva neutra" do BACEN em relação ao PIX, o simples fato dele ser o gestor do ecossistema, fornecendo inclusive a "estrutura computacional para o processamento e a liquidação das transações de pagamentos instantâneos entre as instituições participantes" faz com que o meio de pagamentos em si não seja neutro. Isso significa dizer que, de alguma forma, ele interfere e/ou se aproveita do sistema no atendimento aos seus próprios interesses o que, em si mesmo, não é um problema, na medida em que qualquer distorção em seu favor possa ser corrigida ou anulada, a não ser que se trate de medida corretiva de algum rumo julgado sistemicamente inconveniente.

O Estado tem recursos praticamente ilimitados para serem destinados ao ecossistema, assim como o Estado não faz, no PIX, faz cálculo econômico para administrar o volume de recursos destinados para esse ecossistema - condições que os agentes privados não dispõem, nem pode praticar, sob pena até mesmo de incorrerem em infrações concorrenciais.

Desempenhando papel similar ao de uma bandeira de cartão de crédito e de débito, com quem inclusive disputa mercado, a própria autoridade monetária, na prática, compete com os demais operadores dos demais meios de transferência e de pagamento, como de fato vem acontecendo. E isso, como demonstrado, é feito de modo antieconômico, concorrencialmente e fiscalmente desleal.

De qualquer maneira, o melhor caminho seria aquele em que o PIX fosse instituído e operado pelos próprios agentes privados do mercado financeiro, a exemplo da CIP, da B3 ou de outra registradora vinculada aos agentes privados do mercado.

2. Deslealdade fiscal na dispersão do custeio do PIX para toda a Sociedade

Não se sabe quanto custa o PIX para o BACEN, nem se as tarifas cobradas por ele, dispostas na Instrução Normativa BCB nº 29 de 20/10/2020, são suficientes para cobrir todo o gasto para a operação do sistema.

Nesse ato normativo, consta a tarifa cobrada dos participantes do sistema no valor de R$ 0,01 (um centavo) cobrada a cada 10 créditos em Conta PI (Pagamento Instantâneo) própria em função da liquidação de ordem de pagamento instantâneo. Isso representaria, para as aproximadamente 3 trilhões de transações realizadas até junho/2021, por volta de R$ 3 milhões, valor que se apresenta relativamente muito baixo para a operação de uma infraestrutura de pagamentos dessa magnitude.

Há outras tarifas cobradas pelo BACEN junto aos participantes do PIX, mas seus montantes, assim como o custo operacional do sistema não foram, ainda, divulgados. Pela envergadura de todo o sistema, e pelo montante aparentemente baixo das tarifas, é razoável supor que o PIX é subsidiado pelo Estado, aspecto indesejável, a não ser que esteja presente interesse público que assim o justifique.

Se a hipótese do subsídio for confirmada, teremos que toda a Sociedade acabasse por custear seus gastos com tributos, inclusive quem na Sociedade não participa do ecossistema, o que é uma deslealdade não apenas concorrencial, mas, também, fiscal. O justo, em termos de equidade, seria que os próprios participantes do sistema custeassem todos os gastos para sua operação, assim como que o PIX fosse cobrado integralmente dos seus participantes e usuários, de forma que a preferência do consumidor pelo sistema se desse em ambiente de livre mercado - sem subsídios, portanto.

3. Capacidade limitada do Estado de manter a inovação e a segurança do PIX

Nem mesmo as empresas privadas, com a forte pressão que sofrem dos agentes reguladores e das autoridades administrativas e judiciais, e com a sua constante busca pela eficiência que a concorrência as obriga a manter, tais agentes são capazes de manter satisfatório nível inovação e segurança tecnológicas.

Exemplos disso são as tecnologias de armazenamento de dados em servidores, nível que as instituições financeiras brasileiras não conseguiram replicar, o que as obriga a se utilizarem de empresas de tecnologia internacionais (bigtechs) - e, portanto, a abrir a mão de soluções proprietárias.

Outro exemplo diz respeito a tecnologias de controle de intrusões e de vírus computacionais, que as bigtechs fornecem no mais alto nível disponível no mundo, sem concorrentes à altura - o que torna sua contratação obrigatória pelos grandes operadores de sistemas de processamento de dados.

Por motivos próprios, relativos às limitações naturais que o serviço público enfrenta no mundo, em muito superiores às dos agentes privados, que vão da obrigatoriedade de licitações, contratação de pessoal por concursos, observância da legalidade estrita dentre outros princípios mais, isso faz com que seja duvidoso que o Estado seja capaz de manter o desejável nível de inovação e segurança do PIX.

Esse fator, aliado ao fato de que o Estado goza de indesejável "imunidade" por suas falhas quando julgadas pelo Poder Judiciário representa sério risco para os participantes e para os usuários do sistema, em termos de fraudes, falhas operacionais e confidencialidade dos dados dos usuários e de suas operações.

4. Confidencialidade dos dados dos usuários do PIX

Ao liquidar operações entre pagadores e recebedores, o PIX disponibiliza ao BACEN uma gama de informações que, até a sua implantação, somente os agentes privados dispunham e poderiam ser obrigadas a fornecer às autoridades monetárias, judiciais e fiscais mediante ordem judicial ou procedimento administrativo disposto na legislação.

O caso "Francenildo" é educativo a respeito dos riscos às garantias individuais, notadamente à garantia constitucional à privacidade, que a plena disponibilidade de dados financeiros detalhados dos cidadãos nas mãos do Estado é capaz de causar.

Além do mais, como o Estado é agente do sistema financeiro, com os bancos públicos e com o próprio PIX, que concorrem com outros meios de transferência e de pagamentos, a disponibilidade de dados detalhados também gera questionamentos de ordem concorrencial.

É necessária regulamentação para disciplinar o uso desses dados detalhados pelas autoridades monetárias, órgão conveniados e outros agentes públicos, nos moldes da LC 105/01.

A regra geral deve ser a da utilização dos montantes globais das operações do PIX pelo BACEN e demais autoridades públicas, de forma que a utilização de dados detalhados deve se submeter à regulação hoje existente para as instituições financeiras em relação aos demais dados financeiros do cidadão - mediante escrutínio judicial, preferencialmente.

5. Uso dos dados dos usuários do PIX para fins fiscais

Nos tempos da CPMF, discutiu-se a respeito da possibilidade de uso pelas autoridades fiscais dos dados detalhados dos contribuintes.

A LC 105/01 dispõe a respeito nestes termos:

"Art. 6º. As autoridades e os agentes fiscais tributários da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios somente poderão examinar documentos, livros e registros de instituições financeiras, inclusive os referentes a contas de depósitos e aplicações financeiras, quando houver processo administrativo instaurado ou procedimento fiscal em curso e tais exames sejam considerados indispensáveis pela autoridade administrativa competente.

Parágrafo único. O resultado dos exames, as informações e os documentos a que se refere este artigo serão conservados em sigilo, observada a legislação tributária."

Esse dispositivo foi regulamentado pelo DC 3.724/01 - tal ato normativo "Regulamenta o art. 6º da LC 105/01, relativamente à requisição, acesso e uso, pela Secretaria da Receita Federal, de informações referentes a operações e serviços das instituições financeiras e das entidades a elas equiparadas."

O PIX fornecerá uma gama significativa de informações bancárias ao BACEN, que são cobertos constitucionalmente pela garantia à privacidade. É necessário, portanto, que os termos da LC 105/01 sejam extensíveis também ao PIX, nos moldes do disposto na lei 9.311/96, que assim dispunha, para a CPMF:

"Art. 11. Compete à Secretaria da Receita Federal a administração da contribuição, incluídas as atividades de tributação, fiscalização e arrecadação.

§ 1º. No exercício das atribuições de que trata este artigo, a Secretaria da Receita Federal poderá requisitar ou proceder ao exame de documentos, livros e registros, bem como estabelecer obrigações acessórias.

§ 2º. As instituições responsáveis pela retenção e pelo recolhimento da contribuição prestarão à Secretaria da Receita Federal as informações necessárias à identificação dos contribuintes e os valores globais das respectivas operações, nos termos, nas condições e nos prazos que vierem a ser estabelecidos pelo Ministro de Estado da Fazenda.

§ 3º. A Secretaria da Receita Federal resguardará, na forma da legislação aplicável à matéria, o sigilo das informações prestadas, facultada sua utilização para instaurar procedimento administrativo tendente a verificar a existência de crédito tributário relativo a impostos e contribuições e para lançamento, no âmbito do procedimento fiscal, do crédito tributário porventura existente, observado o disposto no art. 42 da lei 9.430/96, e alterações posteriores. (Redação dada pela lei 10.174/01)".

Com a extinção da CPMF, o Governo Federal implantou a DIMOF (Declaração de Informações sobre Movimentação Financeira), que mais tarde veio a ser substituída pela até hoje praticada declaração "e-Financeira" (que faz parte do SPED - Sistema Público de Escrituração Digital)³, com as quais as instituições financeiras informam à Receita Federal apenas os saldos e montantes globais movimentados pelos seus clientes. Esse é o modelo de uso de dados bancários dos cidadãos que é compatível com a Constituição, segundo os julgados do STF.

No caso do PIX, o próprio BACEN disporá de dados detalhados dos usuários do PIX, sem precisar acessá-los mediante intimação das instituições financeiras, porque ele mesmo será o gestor do sistema. Tanto o BACEN, quanto as autoridades públicas que com ele fizerem convênio de compartilhamento de dados, deverão, no entanto, valer-se apenas dos saldos e montantes globais das operações dos usuários, reservando a escrutínio judicial, em regra, o acesso a dados detalhados, nos moldes da legislação aplicável às instituições financeiras e dos julgados do Supremo Tribunal Federal.

Isso deve ser aplicado inclusive no caso de instituição de um novo tributo sobre transações financeiras (ou digitais), nos moldes da extinta CPMF, como vem sendo cogitado pelo Governo Federal na imprensa⁴. Caso esse tributo seja criado, muito provavelmente incidirá sobre débitos e créditos efetivados no PIX, de forma que as limitações de acesso aos dados fiscais detalhados dos contribuintes dispostas na lei 9.311/96 deverão ser estendidas à nova cobrança.

6. Segurança financeira com a implantação da CBDC e redução da moeda em papel

Faz parte da Agenda BC# do BACEN a implantação de uma CBDC (Central Bank Digital Currency), moeda digital por ele emitida, com a perspectiva de reduzir a circulação de moeda metálica e em papel, além de trazer outros resultados em termos de evolução tecnológica da economia brasileira, aumento da eficiência do sistema de pagamentos de varejo, incentivo para o surgimento de novos modelos de negócio e de outras inovações baseadas nos avanços tecnológicos e favorecer a participação do Brasil nos cenários econômicos regional e global, aumentando a eficiência nas transações transfronteiriças⁵.

O PIX é visto pelo mercado com um passo importante para acelerar a implantação da CBDC, pois está colaborando para concentrar os pagamentos do varejo no ambiente de liquidação eletrônica do Sistema Financeiro Nacional, no fenômeno de crescente digitalização das transações financeiras que foi acelerado pela Pandemia do covid-19. O fator da pandemia, inclusive, colabora em muito para a popularização do PIX, até mesmo em meio à economia informal, o que explica significativa parte do sucesso no aumento das chaves do PIX em meio às pessoas físicas.

A questão é que, com a implantação da CBDC (Real Digital), que está sendo acelerada pelo PIX, surge a perspectiva do BACEN reduzir ou até mesmo eliminar a moeda metálica e em papel, o que desperta questionamentos sobre a segurança monetária dos cidadão frente a medidas autoritárias do Governo Federal (nos moldes dos bloqueios dos Cruzados) ou da implantação de regimes totalitários (nos moldes do regime venezuelano). Recorde-se que o Brasil é um país no qual estão presentes profundas diferenças regionais e locais quanto aos meios de pagamento, observando-se que o recurso à moeda física ainda é e será por tempo significativo, o meio principal para a realização de pagamentos.

Ainda no plano da segurança impõe-se o fortalecimento da educação financeira dos usuários do sistema de pagamentos, entre os quais coloca-se agora de forma muito premente o PIX. Nesse campo já têm proliferado golpes contra aqueles, que se denotam por serem pessoas de elevado nível de credulidade, o que os leva a serem vítimas em circunstâncias absolutamente lamentáveis. Se quanto a elas a condição técnico/jurídica de serem pessoas maiores e capazes os torna responsáveis pelos seus atos, não é menos verdade que se deve buscar algum nível diferenciado para a sua segurança. Quem sabe, algum tipo de exigência operacional suplementar confirmatória da operação. A se pensar, a título de sugestão.

Apesar da sua utilidade crescentemente reconhecida pelos seus usuários, o PIX é uma ferramenta que acelera a implantação do Real Digital, o que deve levar a discussões no âmbito da Sociedade Civil e do Congresso Nacional acerca do risco de supressão da perspectiva de uma rota de fuga financeira para os cidadãos frente a medidas governamentais e regimes totalitários. E pouco se fala nisso, até o presente momento.

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1- BACEN. Estatísticas de Pagamentos de Varejo e de Cartões no Brasil. Disponível aqui. Acesso em: 20/07/2021.