Reflexões sobre o julgado da ADIn 6288

Efetivamente estruturado no Brasil a partir da vigência da lei da Política Nacional do Meio Ambiente - lei Federal 6.938/81 - elencado nesta como dos seus instrumentos de operacionalização, o Licenciamento Ambiental, desde então, ganhou notório protagonismo no âmbito do desenvolvimento econômico, social e ambiental, advindo regulamentações do instituto, tais como as Resoluções CONAMA 01/86¹ e 237/97², normas de execução federais, estaduais e municipais, bem como se consolidando no dispositivo constitucional, encartado no Art. 225 da Constituição Federal de 1988³.

Passados quarenta anos de sua objetiva instituição no contexto normativo ambiental brasileiro, o licenciamento ambiental cumpriu importante papel no desenvolvimento sustentável, inegavelmente sendo responsável pela compatibilização entre os empreendimentos e atividades, com a proteção do meio ambiente ecologicamente equilibrado para as presentes e futuras gerações.

De igual forma, estas quatro décadas estamparam, não o que o instituto, mas que a sua forma de execução, apresentaram de desafios: prazos longos e sucessivamente descumpridos para sua conclusão; exigências desconexas no que tange aos objetivos impactos da atividade ou empreendimento; conflito de competência entre os entes federados, invasão de pressupostos ideológicos no âmbito técnico e outros, que terminaram por consolidar o licenciamento ambiental como um entrave ao desenvolvimento e um propulsor de insegurança jurídica, afastando investimentos, empreendimentos e alimentando a pauta do maniqueísmo entre economia e proteção ambiental.

Neste cenário, emerge um ponto de grande relevo, consistindo na discussão sobre os limites jurídico-constitucionais da adoção de regimes modernizados e simplificados de licenciamento ambiental, em especial os que utilizam expedientes digitais, parametrização pré-estabelecidas de requisitos e condicionantes, autodeclarações e adesão automática. Expedientes de licenciamento ambiental que foram "batizados" de autolicenciamento, licenciamento por adesão, automático, eletrônico, digital, entre outras denominações.

Tais regimes de licenciamento ambiental possuem, como fundamentos, o potencial controlado de impactos das atividades e empreendimento a eles sujeitos; o conhecimento técnico-ambiental consolidado acerca dos impactos e medidas mitigadoras e compensatórias vinculadas; necessidade de maior dinâmica e eficiência na emissão das licenças ou sua denegação, bem como, evitar a oneração indevida da máquina pública. Em regra, se operacionalizam através de plataformas e sistemas digitais, com o carregamento da documentação, incluindo estudos ambientais e sensoriamento remoto (análise de imagens de satélite e outras), comprovantes de pagamento de emolumentos e taxas, bem como, possuem a validação prévia, ou posterior pelo órgão licenciador.

Ocorre que, tais regimes têm enfrentado questionamentos judiciais, em larga medida fundados a uma possível lesão ao princípio da vedação ao retrocesso ambiental, arguindo-se que a adoção de regimes simplificados e autodeclaratórios corresponderia à renúncia da Administração Pública na governança ambiental, caracterizando a falta de atendimento aos postulados da prevenção e precaução, encartados, principalmente, no Art. 225, §1º, inciso IV, da Constituição Federal - "exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, estudo prévio de impacto ambiental, a que se dará publicidade" - redundando em um cenário com forte risco de generalização e pré-conceito à adoção de regimes de licenciamento ambiental simplificados, ou autodeclaratórios, vestindo-os de inconstitucionais ou ilegais, previamente.

Não se trata de entendimento correto e se apresenta contrário à necessária evolução e modernização do procedimento de licenciamento ambiental, que, assim como toda e qualquer ação da Administração Pública, deve primar pelo postulado constitucional da eficiência, nos termos do caput, do Art. 37, da Constituição Federal. Como dito, o instituto fora consolidado há, aproximadamente, quarenta anos, com suas principais normas de execução vigentes por décadas, inclusive com a norma constitucionalmente prevista de regulamentação da cooperação entre os entes federados para efetivação do Licenciamento Ambiental, editada vinte e três anos após a promulgação da Carta Constitucional, motivos pelos quais, é imperiosa a modernização dos regimes de licenciamento ambiental.

Além disso, este entendimento pré-concebido pode afrontar, até mesmo, os comandos que norteiam a exigibilidade de licenciamento ambiental, tais como o caput, do Art. 10, da lei Federal 6.938/81 - lei da Política Estadual do Meio Ambiente - "A construção, instalação, ampliação e funcionamento de estabelecimentos e atividades utilizadores de recursos ambientais, efetiva ou potencialmente poluidores ou capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental dependerão de prévio licenciamento ambiental" - vez que a própria exigibilidade do licenciamento ambiental é condicionada à efetividade ou potencialidade de causar degradação ambiental, sendo certo que não se pode descartar a evolução do conhecimento científico sobre as atividades e empreendimento desenvolvidos desde a instituição do procedimento de licenciamento ambiental.

É inegável o acúmulo de conhecimento, cada vez mais detalhado e consolidado, sobre os impactos ambientais, positivos e negativos, de algumas atividades e empreendimentos, em que a manutenção de expedientes repetitivos, com resultados sempre idênticos, não por desídia dos órgãos licenciadores, mas por reincidência e recorrência de condições idênticas, para atividades idênticas, para empreendimentos idênticos ou similares, em locais idênticos, onde redundam em impactos idênticos, que demandam governança conhecida com o emprego de condições idênticas ou similares.

Neste contexto que os regimes simplificados de licenciamento ambiental - e a própria dispensa de licença ambiental - ganham relevo como procedimentos oportunos e convenientes, favorecendo a dinâmica e agilidade, sem perda da governança pública ambiental, inexistindo, por decorrência lógica, lesão aos princípios da vedação ao retrocesso ambiental, prevenção e precaução.

Não é outro o entendimento do STF, conforme se extrai do Voto da Ministra Rosa Weber na ADIn 6288⁴, onde muito destaque fora dado para o reconhecimento acerca da impossibilidade de dispensa de licenciamento ambiental para atividades e empreendimentos, efetiva ou potencialmente poluidores, porém deixando de se observar que o mesmo julgado assentou a possibilidade de adoção de regimes simplificados e específicos de licenciamento ambiental:

Como visto, os tipos de licenças ambientais apontados são referentes a formas específicas ou simplificadas de licenciamento, inclusive de empreendimentos já existentes e previamente licenciados, em exercício da competência concorrente sem afastamento da devida análise a ser efetuada pela administração pública. Não vislumbro a configuração de desproteção ambiental, portanto. Ao contrário, busca-se otimizar a atuação administrativa estadual, em prestígio ao princípio da eficiência e em prol da manutenção da proteção ambiental.

Além da citação acima resumir o objeto deste artigo, com pertinência ainda mais contundente, no julgado da ADI 6288 (por unanimidade) se ratificou a constitucionalidade da Licença por Adesão e Compromisso, valendo novamente citar:

Quanto à Licença Ambiental por Compromisso - LAC - a 1ª Turma desta Casa já se pronunciou sobre a constitucionalidade de sua previsão no Estado de Santa Catarina. Transcrevo a ementa do acórdão:

"AGRAVO INTERNO NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. AMBIENTAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. CÓDIGO ESTADUAL DO MEIO AMBIENTE. LEI 14.675/09 DO ESTADO DE SANTA CATARINA. LICENÇA AMBIENTAL POR COMPROMISSO - LAC. COMPETÊNCIA LEGISLATIVA CONCORRENTE. OS ESTADOS-MEMBROS PODEM COMPLEMENTAR A LEGISLAÇÃO FEDERAL EM MATÉRIA DE LICENCIAMENTO AMBIENTAL, MORMENTE NO QUE SE REFERE A PROCEDIMENTOS AMBIENTAIS SIMPLIFICADOS PARA ATIVIDADES E EMPREENDIMENTOS DE PEQUENO POTENCIAL DE IMPACTO AMBIENTAL. PRECEDENTE:AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.615. ATENDIMENTO AO PRINCÍPIO DA PREVENÇÃO. VERIFICAÇÃO DA HARMONIA DA NORMA LOCAL COM A LEGISLAÇÃO FEDERAL. MATÉRIA DE ÍNDOLE INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA INDIRETA À CONSTITUIÇÃO FEDERAL. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO". (RE 1264738 AgR, Relator(a): LUIZ FUX, Primeira Turma, julgado em 24/8/20, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-222 DIVULG 04-09-2020 PUBLIC 8/9/20, destaquei).

Portanto, o STF tem firmado jurisprudência no sentido de reputar como inconstitucional a dispensa de licenciamento ambiental, quando estipulada para atividades e empreendimento efetiva ou potencialmente poluidoras, igualmente dispondo como constitucional a licença por adesão e compromisso. Nada obstante, é fato que, com a evolução do conhecimento técnico-científico, em especial, sobre os impactos ambientais, bem como como o avanço tecnológico, como promotor de novos métodos e formas de implantação e operação das atividades e empreendimentos, é perfeitamente possível a reclassificação destes, retirando o elemento fundamental de exigibilidade de licenciamento ambiental, o efetivo ou potencial poluidor.

Caminhando em tal sentido, a Corte Suprema consagra o disposto no Art. 225, inciso IV,  da Constituição Federal, estabelecendo a hipótese de incidência constitucional para a adoção de regimes simplificados e até mesmo a dispensa de licenciamento ambiental, remetendo à aferição do grau de efetividade ou potencialidade poluidora, sendo certo que não se pode lançar um procedimento administrativo de índole eminentemente técnica, a não acompanhar a evolução técnico-científica ao longo dos anos, bem como, o conhecimento acumulado pela reiteração de processos de licenciamento de atividades e empreendimento recorrentes.

Admitir o sentido oposto, seria manter o licenciamento ambiental "congelado" nos anos 80 e 90, o que contraria o postulado da eficiência. Sendo o potencial poluidor da atividade ou empreendimento baixo, inexiste inconstitucionalidade na adoção de procedimentos simplificados, ou por adesão e compromisso, bem como, há de se expandir tal raciocínio para atividades e empreendimentos, cujo potencial poluidor já fora objeto de inúmeros estudos e processos de licenciamento, devendo a Administração Pública Ambiental otimizar o processo administrativo licenciador ambiental, para que se evite procedimentos, estudos e custos desnecessários, que em nada incrementam a governança ambiental, valendo-se do conhecimento acumulado, sem com isso violar dispositivos constitucionais de regência.