Renda básica de cidadania: Quando um não quer, os três brigam

A situação de crise sanitária ocasionada pela covid-19 vem agravando ainda mais profundamente a desigualdade social no Brasil, que já figurava como sétimo país mais desigual do mundo, em relatório divulgado pela ONU, antes mesmo da pandemia do novo coronavírus¹.

Para auxiliar os brasileiros a atravessar as maiores dificuldades econômicas que se acrescentaram com a pandemia, o Governo Federal iniciou, em abril de 2020, a prestação do auxílio emergencial para certa parcela da população. O benefício, inicialmente no valor de R$ 600,00, foi pago durante cinco meses, tendo seu valor posteriormente alterado para R$ 300,00, quantia essa que foi mantida nos pagamentos até o final do ano e alcançou mais de 65 milhões de beneficiários².

Interrompido desde janeiro de 2021, o auxílio emergencial retornou nesse mês de abril, viabilizado pela Emenda Constitucional 109/21. Em valor menos expressivo, o benefício será de quatro parcelas mensais, que variam de R$ 150,00 a R$ 375,00, e atenderá cerca de 12 milhões de pessoas a menos em comparação com o ano passado.

Esse cenário reacendeu o amplo debate a respeito de programas permanentes de transferência de renda, que são instrumentos utilizados pelo Poder Público para combate à desigualdade.

Um dos maiores exemplos desse tipo de ação é o Bolsa Família, implantando no país pela Medida Provisória 132/13, posteriormente convertida na lei 10.836/04, como resultado da condensação do Bolsa-Escola, Cartão Alimentação, Auxílio Gás e Bolsa Alimentação. Trata-se de um programa de transferência direta de renda, com condicionalidades, cujo objetivo é beneficiar famílias em situação de pobreza e de extrema pobreza³. Com benefício básico de R$ 89,00 e benefícios variáveis de R$ 41,00 e R$ 48,00, vinculados às crianças, gestantes, nutrizes e adolescentes, o Bolsa Família beneficia hoje mais de 14 milhões de famílias⁴.

No entanto, a ideia de um programa permanente de renda mínima, com caráter mais amplo, está na pauta das discussões políticas e jurídicas da atualidade⁵.

É o caso da Renda Básica de Cidadania, criada pela lei 10.835/04 (projeto de lei de autoria do então Senador Eduardo Suplicy), como uma estratégia mais abrangente contra a desigualdade, destinada a todos os brasileiros residentes no país e estrangeiros residentes há pelo menos 5 anos, não importando sua condição socioeconômica. Todavia, após mais de 17 anos da publicação da lei, a política pública permanece pendente de implementação por parte do Governo Federal e, apenas agora, no contexto da pandemia, ganhou força motriz para um diálogo mais concreto.

Diferente do Bolsa Família, que é um programa focalizado nas famílias mais pobres, a Renda Básica de Cidadania é uma proposta com perspectiva universalista, incondicionada, desvinculada do conceito de vulnerabilidade à pobreza e destinada aos indivíduos.

Apesar de as leis que instituem os referidos programas serem próximas entre si, com apenas um dia de diferença na data da publicação, "a identificação do Bolsa Família como a primeira etapa da implementação gradual da lei da renda básica de cidadania não parece ser uma plataforma consensual, nem mesmo em termos de horizontes futuros"⁶. "Trata-se, no fundo, de dois modelos distintos, que convivem no arcabouço jurídico do país"⁷.

A bem da verdade, o que se verifica é uma clara omissão na materialização da Renda Básica de Cidadania.

Em outras palavras, a Renda Básica de Cidadania é uma política pública ainda abstrata, prevista apenas no plano normativo, que se encontra carente de  implementação efetiva no país.

Fundamentalmente, a definição de política pública envolve a relação entre atores, instituições e ideias, em uma interação articulada que determina o conteúdo, os contornos e as deliberações de cada política. A política pública pode ser vista como "resolução aplicada de problemas", mediante a perspectiva de um processo no qual, uma vez identificados os problemas, são aplicadas soluções para sua resolução, com a compatibilização entre os objetivos e os meios para alcançá-los. Nessa ordem de ideias, alguns autores trabalham com a noção conceitual de políticas públicas como resultado de um ciclo, no qual estágios são perseguidos para resolução do problema: formação da agenda, formulação da política, tomada de decisão, implementação da política e avaliação⁸.

Tradicionalmente, os atores envolvidos na formulação de políticas públicas encontram-se nas instituições com representatividade política, pertencentes aos Poderes Legislativo e Executivo, onde são elaboradas as metas e as prioridades, definidos os meios de execução e fixados os prazos para alcance dos resultados.

Diante do vácuo normativo do Poder Executivo em regulamentar a Renda Básica de Cidadania, vem se observando, no Congresso Nacional, a partir de 2020, a coexistência de ações legislativas esparsas e não sistematizadas, que refletem, de certa maneira, tentativas de concretização do programa.

Em pesquisa a projetos de lei sobre a temática da renda básica (a partir da leitura de suas ementas), no site da Câmara dos Deputados⁹ e do Senado Federal¹⁰, utilizando os argumentos "10.835" e "Renda básica de cidadania", foram localizadas diversas iniciativas de alteração da lei 10.835/04. No âmbito da Câmara dos Deputados, os seguintes projetos: PL 471/21¹¹, PL 472/21¹², PL 418/21¹³, PL 469/21¹⁴, PL 470/21¹⁵, PL 1053/2021¹⁶, PL 3023/2020¹⁷, PL 4715/20¹⁸ e PL 940/20¹⁹. Já quanto aos projetos de lei no Senado Federal, o resultado da pesquisa foi: PL 4194/20²⁰, PL 2621/20²¹, PL 873/20²² e PL 2742/20²³.

Tais medidas de regulamentação da renda básica evidenciam a movimentação do Poder Legislativo, impulsionada principalmente após o começo da pandemia, e procuram suprir a inação do Governo Federal quanto ao tema.

Sob outro ângulo, do ponto de vista jurídico, qual seria o papel do Poder Judiciário diante da apatia do Executivo Federal quanto ao tema? Caberia ao Judiciário apenas o controle a posteriori de avaliação das políticas públicas implementadas, como consectário tradicional do princípio da inafastabilidade da jurisdição (art. 5º, XXXV, da Constituição Federal)?

Com um modelo constitucional dirigente e analítico, surge para o Estado brasileiro a obrigatoriedade de atuar com vistas à concretização da diversificada gama de direitos sociais que passaram a ser previstos. De fato, "a Constituição brasileira de 1988 foi carregada com os direitos compreendidos na tarefa de redemocratização do país e sobrecarregada com as aspirações relativas à superação da profunda desigualdade social produzida ao longo de sua história. O desafio da democratização brasileira é inseparável da equalização de oportunidades sociais e da eliminação da situação de subumanidade em que se encontra quase um terço da sua população"²⁴.

Essa característica do texto constitucional é, inclusive, um dos fatores responsáveis pelo fenômeno que se presencia atualmente da judicialização da política, ativismo judicial ou outra nomenclatura que se possa atribuir. Sem a pretensão de aprofundar na discussão dessas temáticas, propõe-se, por ora, um questionamento pontual: seria possível estabelecer a ideia de inserção do Poder Judiciário no próprio ciclo de políticas públicas, como parte integrante dele, por via do exercício do controle jurisdicional?

O debate proposto decorre da premissa de serem as políticas públicas imperativo constitucional, em um contexto no qual não haveria espaço para discricionariedade do Poder Público quanto a sua elaboração ou não. Dito de outro modo, as políticas públicas constituem instrumento obrigatório de planejamento para consecução dos fins e direitos, podendo se falar em um verdadeiro "dever constitucional de ação planejada por intermédio do instrumento denominado políticas públicas"²⁵.

Nessa linha, Valle (2007) desenvolve esse dever sob duas perspectivas: (i) enunciação de políticas públicas e (ii) autovinculação. Na hipótese de total ausência ou inexistência de uma política, o Poder Judiciário pode determinar aos Poderes Executivo e Legislativo a sua enunciação, os quais, em cumprimento a uma obrigação de fazer, realizam a formulação da política faltante. Por outro lado, já havendo uma política pública formalmente enunciada, ela será vinculativa para a ação estatal, que estará obrigada a realizá-la. Isto é, o Poder Público, uma vez que define a política pública, autovincula sua própria atuação²⁶.

Nesse quadro conceitual, pode-se afirmar que, diante do dever constitucionalmente estabelecido de enunciação de políticas públicas e de autovinculação, surge para o Poder Judiciário a oportunidade de participação no ciclo das políticas públicas, integrando a própria formulação e implementação das políticas.

É o que se verifica no caso da Renda Básica de Cidadania. O tema foi a julgamento, pelo Supremo Tribunal Federal, no Mandado de Injunção 7300²⁷, ajuizado, no ano passado, pela Defensoria Pública da União, no qual se pediu pela regulamentação do programa.

O julgamento virtual foi iniciado em 26/2/21. O Ministro Marco Aurélio, relator original do processo, votou pela regulamentação da lei em até 1 (um) ano, entendendo que "a inércia do Executivo em editar decreto a concretizar direito versado na lei 10.835/04 prejudica diretamente a cidadania, ao inviabilizar o exercício de liberdades públicas e privadas e nega o mínimo existencial, a revelar indignidade". Ante a inércia do Governo, Marco Aurélio estabelecia que, até que sobreviesse a regulamentação pelo Poder Executivo, a renda básica de cidadania fosse paga no valor correspondente a um salário-mínimo.

O julgamento, que estava suspenso desde 4/3/21, em razão de pedido de vista do Ministro Gilmar Mendes, foi retomado no último dia 16. Na oportunidade, o Ministro abriu divergência, determinando que o Presidente da República, no prazo de 18 meses, implemente a fixação do valor da renda básica apenas para a população brasileira em situação de vulnerabilidade socioeconômica, devendo, para tanto, ser adotadas as medidas cabíveis no PPA, LDO e LOA de 2022. Além disso, realizou apelo para que os Poderes Executivo e Legislativo adotem medidas necessárias para atualização dos valores dos benefícios integrantes do Bolsa Família e aprimoramento dos programas sociais de transferência de renda em vigor, unificando-os, se possível.

O Ministro Dias Toffoli acompanhou a divergência, apenas alterando o prazo de fixação da renda básica para o exercício fiscal seguinte ao da conclusão do julgamento do mérito (2022), sugestão que foi acolhida pelo Ministro Gilmar Mendes.

O julgamento foi finalizado nessa sexta-feira, dia 26/4/21. Os Ministros Alexandre de Moraes, Luiz Fux, Roberto Barroso, Carmen Lúcia e Nunes Marques também acompanharam a divergência. O Ministro Marco Aurélio, relator vencido, foi acompanhado pelos Ministros Edson Fachin, Rosa Weber e Ricardo Lewandowski.

Assim, a maioria dos Ministros do STF entendeu, nos termos do voto do Ministro Gilmar Mendes (relator para acórdão), que, apesar de a lei 10.835/04 prever a Renda Básica de Cidadania para todos, haveria autorização constitucional para análise da omissão apenas no tocante à população de maior vulnerabilidade. Nas palavras do Ministro,

"pontue-se que o Estado não pode ser segurador universal e distribuir renda para todos os brasileiros, independentemente da condição socioeconômica do beneficiário da política social (art. 3º, III, 6º e 23, VI, da CF). Com todas as vênias, a apontada omissão inconstitucional deve ser suplantada de acordo com o art. 3º, II, c/c art. 6º da Constituição Federal, de sorte a instituir benefício assistencial de renda mínima a quem, efetivamente, depende de auxílio estatal, o que não pode significar a concessão de renda universal para toda a população brasileira. (...) Sendo assim, não há dúvidas de que a omissão inconstitucional deve ser colmatada para atender as camadas mais necessitadas da população, de sorte que tal renda básica deverá voltar-se para aqueles que comprovadamente necessitem de auxílio do Estado brasileiro, não dispondo meios de autossubsistência, sob pena de beneficiarmos brasileiros ou estrangeiros que não necessitam desse benefício estatal".

Nessa linha, considerando que deve ser realizada a implementação progressiva do benefício, com priorização das camadas mais necessitadas da população, o STF determinou a fixação do valor "para o estrato da população brasileira em situação de vulnerabilidade socioeconômica (extrema pobreza e pobreza - renda per capita inferior a R$ 89,00 e R$ 178,00, respectivamente - Decreto  5.209/04).

Nota-se forte influência do fator orçamentário no posicionamento exarado pela Suprema Corte. De fato, existem "inúmeras dificuldades a transpor para o completo funcionamento de um modelo de sancionamento das omissões do Poder Público, ainda mais nas hipóteses em que tais omissões decorram de inequívocas limitações de meios, dado o reconhecimento da escassez de recursos para atendimento pleno e simultâneo de todas as demandas sociais decorrentes dos direitos afirmados na Constituição"²⁸.

Por certo, a preocupação com o impacto nos cofres públicos foi determinante para que o STF restringisse a determinada parcela da população a ordem de fixação do valor do benefício. Ficou explicitado no julgado que

"a essencialidade do sistema de proteção social brasileiro [...] não afasta o dever de consideração das possibilidades materiais e financeiras do Estado que, em geral, dificultam ou diferem o atendimento integral das necessidades do cidadão. A questão do custeio não pode, portanto, ser simplesmente ignorada pelo Judiciário a pretexto de se tratar de mero artifício retórico do gestor público".

Nesse contexto, entendeu o Supremo que,

"por se tratar de benefício monetário que almeja satisfazer as necessidades básicas de todos os cidadãos brasileiros e estrangeiros que residam no Brasil há pelo menos cinco anos, independentemente de sua condição socioeconômica, é evidente que a instituição e a paulatina expansão do programa renda básica da cidadania pressupõem maior grau de cautela, prudência e responsabilidade do gestor público, até para que não se comprometa a sustentabilidade das contas públicas e o custeio das demais políticas que compõem a agenda social do Poder Executivo Federal".

No entanto, a nosso sentir, o julgamento exarado pelo STF parece ter redesenhado a política pública estabelecida na lei 10.835/04. Isso porque alguns questionamentos podem ser extraídos dessa decisão: (i) A Renda Básica de Cidadania continua tendo caráter universal ou passará a ser um direito condicionado ao estado de vulnerabilidade econômica? (ii) A decisão do STF efetivamente restringe a abrangência do direito em razão de questões orçamentárias ou se limita a determinar a execução de uma primeira etapa de implementação do programa? (iii) A determinação dada ao Presidente da República de fixação do valor da renda básica até 2022 garante a implementação do pagamento no mesmo exercício financeiro?

A depender da resposta a ser dada a tais indagações, talvez se possa concluir que o STF  ?  apesar de afirmar o dever de autocontenção do Poder Judiciário na análise das omissões estatais como forma de preservar o equilíbrio entre os três poderes e de reconhecer "a maior capacidade institucional" dos Poderes Legislativo e Executivo na definição dos interesses que serão efetivamente promovidos pelo Estado  ?  na realidade, desbordou dos limites de atuação do controle jurisdicional em relação às políticas públicas.

Tendo por base as lições de Valle anteriormente citadas, parece-nos que o STF, ainda que legitimamente preocupado com a saúde orçamentária das contas públicas, foi além no seu papel de evidenciar o dever de autovinculação estatal ante uma política pública que já se encontrava formalmente enunciada pelo Poder Legislativo, através da lei 10.835/04.

Uma política pública existente é vinculativa e parametriza a ação jurisdicional, que "deixa de se constituir em intervenção sujeita a críticas quanto à sua legitimidade, e passa a se caracterizar como simples coerção ao cumprimento, por parte da administração pública, daqueles compromissos que ela mesma se traçou"²⁹. Segundo a autora, essa seria "a solução do problema dos limites e possibilidades do controle jurisdicional das políticas públicas"³⁰.

No entanto, no caso concreto, o STF abriu espaço para questionamentos quanto a sua atuação, a partir do momento em que avançou em questões relacionadas ao próprio desenho da política pública da Renda Básica de Cidadania.

Por tudo que se expôs, o quadro conflituoso envolvido nessa temática revela uma tensão entre as instituições de poder no país, uma vez que a indiferença do Poder Executivo em efetivar a tomada de decisão política realizada pelo Poder Legislativo coloca o Poder Judiciário como um dos protagonistas na "briga" para, enfim, completar o ciclo da política pública da Renda Básica de Cidadania.

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1. Disponível aqui.