Resolução CGSIM 64/20 e a controvérsia acerca do licenciamento urbanístico integrado

1. Resumo

O Direito Urbanístico foi abarcado pela Lei de Liberdade Econômica,¹ se tratando, pois, de área do direito que dispõe sobre as regras urbanas, destacando-se o direito de construir, instrumentalizado dentre outros, pelo alvará de construção² e pelo habite-se. A Lei de Liberdade Econômica em seu art. 1º, § 1º aduz que "o disposto nesta lei será observado na aplicação e na interpretação do Direito Civil, empresarial, econômico, urbanístico e do trabalho" trazendo ínsita em seu bojo a ideia de que são direitos de toda pessoa, natural ou jurídica, desenvolver atividade econômica de baixo risco³, (...), sem demandar, portanto, do exercício de quaisquer atos públicos para a liberação da atividade econômica.

Diante disso, considerando a construção civil e a sua complexidade, haja vista a interconexão existente entre as mais variadas áreas do conhecimento, os reflexos decorrentes e uma imensa gama de situações específicas, que se espraiam desde a operacionalização, que contempla importantes fases, inclusive, uma das mais importantes, qual seja, a obtenção de licenças para a liberação da atividade, até e principalmente, as responsabilidades civil e criminal que podem decorrer de alguma inobservância à legislação e aos preceitos constitucionais, - causando prejuízos, tanto à sociedade, quanto ao meio ambiente -, classificar a atividade econômica de baixo risco tornou-se um grande desafio ao legislador e à jurisprudência.

2. Resolução, termos e intenções

Com o advento da Lei de Liberdade Econômica, em 11 de dezembro de 2020, o comitê para Gestão da Rede Nacional para a Simplificação do Registro e da Legalização de Empresas e Negócios, editou a resolução CGSIM 64, nos seguintes termos preambulares: "versa sobre a classificação de risco no direito urbanístico para os fins do inciso I do caput e inciso II e do § 1º do art. 3º da lei 13.874 de 20 de setembro de 2019, bem como para o inciso I do art. 19 do decreto 10.178, de 18 dezembro de 2019".⁴

O Comitê para Gestão da Rede Nacional para a Simplificação do Registro e da Legalização de Empresas e Negócios - CGSIM, adotou o seguinte discurso

O Brasil quer não só diminuir o tempo total para o licenciamento urbanístico de obras, mas também o número de procedimentos. O que essa resolução faz?  Estabelece a prática mundial de balcão único para o maior tipo de obras licenciadas possíveis.  Diminui ao máximo as situações com discricionaridade excessiva ao agente público, de maneira a preservar a segurança jurídica de seus atos e sua pessoa, e reduzir as oportunidades de corrupção e favorecimento indevido.  Mostra que a utilização de baixo risco a ou trazem benefícios à obra e logo também devem trazer ônus para quem optar por essas opções, evitando abusos.  Uma matriz de risco para os licenciamentos de direito urbanístico no Brasil alinhada aos conceitos da Lei de Liberdade Econômica. O que ela não faz?  Afasta a prerrogativa de fiscalização e embargo a qualquer tempo pelo órgão público competente.  Oneração a administração pública⁵.

A proposta fundamenta-se no desempenho do Brasil sobre o setor de licenciamento urbanístico, pois, atualmente, o Brasil ocupa a 170ª posição em licenciamento de construção no Índice Doing Business do Banco do Brasil, se considerado o lapso temporal de 338 dias e o número de procedimentos que contabilizam 19.

No lançamento oficial da resolução, a ênfase foi conferida a duas "revoluções" que ocorreriam a partir da implementação da medida. A primeira se pautou na facilidade para o cidadão no licenciamento urbanístico e a segunda na "desestatização" do serviço público⁶.

Por meio da resolução CGSIM 64/20, buscava-se regulamentar a dispensa de alvará de construção e de habite-se para obras consideradas de baixo risco. A medida - que definiu a classificação de risco para atos públicos de liberação de licenças urbanísticas, conforme estabelecido na Lei de Liberdade Econômica - foi publicada em 12 de dezembro⁷.

A norma, por ora revogada, dispõe em seu teor, sobre o mercado de procuradores digitais de integração urbanística, o MURIN, para permitir a emissão online de dispensas de alvará e habite-se para obras de baixo risco. A iniciativa se destinou aos que atuam no setor da construção civil, objetivando o fomento da livre concorrência no mercado, sendo que a previsão de emissões apontava o mês de março de 2021. Vale destacar que o MURIN é permitido pela lei 13.874/19 (Lei da Liberdade Econômica).⁸

A resolução 64/20 tratara da classificação de risco no direito urbanístico, com vistas ao desenvolvimento da atividade econômica de baixo risco, para os fins do inciso I do caput e inciso II e do § 1º do art. 3º da lei 13.874 de 20 de setembro de 2019. Ou seja, para a qual se valha exclusivamente de propriedade privada própria ou de terceiros consensuais, sem a necessidade de quaisquer atos públicos de liberação da atividade econômica. O texto indicava valores-padrão, que consideravam como construção de "baixo risco" obras de até 1.750 m², com no máximo três pavimentos.

Com a referida resolução, o empreendedor ou interessado poderia em tese construir ou habilitar sua edificação com dispensa, simplesmente acessando um portal único e integrado denominado de PDI. Através do referido site deveriam ser submetidas todas as informações, dados e documentos, sendo que o portal ainda teria por escopo possibilitar o acesso concomitante da União, Estados e Municípios quanto às requisições. Pelo que se depreende, não restam dúvidas de que a implementação da medida buscou atribuir maior celeridade e transparência, trazendo consigo um grande potencial voltado a desburocratização dos processos, a fim de que houvesse a dispensa dos atos públicos⁹.

3. Controvérsia acerca da resolução

Diante da edição e publicação da resolução, uma série de controvérsias foram evidenciadas por algumas entidades de classe dos profissionais que regulamentam e fiscalizam os operacionalizadores dos procedimentos administrativos urbanísticos, predominantemente compostas por arquitetos, engenheiros e urbanistas.

O Conselho de Arquitetura e Urbanismo do Brasil e o Conselho Federal de Engenharia e Agronomia, realizaram reunião com o Governo Federal para discutir sobre a resolução CGSIM 64/20 que trata de novas regras para o licenciamento urbanístico, sofrendo a resolução diversas críticas do setor¹⁰. Durante a referida reunião, a CAU/BR salientou que seria fundamental a valorização da responsabilidade técnica dos arquitetos e urbanistas, a competência constitucional dos municípios para fazer a regulação urbana e edilícia e a regularização de imóveis já construídos. "Nós temos um passivo muito grande da irregularidade das nossas cidades, e a resolução só tem foco nos novos projetos".¹¹ Nesse sentido, vale colacionar o trecho infra

É urgente que o Ministério da Economia suspenda a implementação da medida e se disponha a um debate transparente com a sociedade, em especial com os conselhos profissionais que por lei devem zelar pelo ambiente construído do país, como é o caso do Conselho de Arquitetura e Urbanismo do Brasil (CAU/BR). Nosso desejo é colaborar, mas na circunstância atual só nos resta indicar os erros cometidos", trecho da carta endereçada ao ministro Paulo Guedes, em 28 de dezembro de 2020, pelo Conselho de Arquitetura e Urbanismo do Brasil (CAU/BR)¹².

Em manifestação, o CAU/RJ aduziu que se torna necessário reafirmar que o licenciamento urbanístico deve estar a serviço do planejamento urbano e aos interesses coletivos. "O que é urgente para garantir sua eficiência é reforçar as estruturas municipais de licenciamento, com equipamentos, profissionais qualificados e condições adequadas para realização dos serviços".

Além disso, depreende-se ainda da manifestação do CAU/RJ que a eficiência do licenciamento não está na agilidade dos processos em si, mas na garantia da implementação das diretrizes do planejamento urbano e da observação, pelas novas construções, dos critérios urbanísticos definidos na legislação municipal. Essa compreensão não se opõe à ideia de que se deva buscar condições para que o licenciamento urbanístico seja mais célere ou à avaliação de que em muitas cidades as legislações urbanísticas mereçam revisões por estarem ultrapassadas, ou até mesmo, serem anacrônicas.¹³

Muito criticada por entidades de arquitetura e urbanismo, a resolução pretendia submeter o direito urbanístico a uma classificação de risco que, segundo tais entidades, distorcia a ordem constitucional brasileira ao permitir a flexibilização do licenciamento urbano nas cidades, em nome do princípio da liberdade econômica.¹⁴

Em nota divulgada em dezembro, a Comissão de Política Urbana do CAU/RJ repudiou veementemente a ideia contida na resolução de que construções classificadas como de "baixo risco" possam ser dispensadas do licenciamento urbanístico prévio e da obtenção do "habite-se". De acordo com os membros da comissão, "tal medida é de extrema gravidade porque construir nas cidades não é algo que possa ser banalizado. Pressupõe responsabilidades dos proprietários, dos empreendedores, dos profissionais e, inclusive, do próprio poder público", consoante denota-se documento¹⁵.

Por sua vez, em nota conjunta com outras entidades, o Instituto Brasileiro de Direito Urbanístico (IBDU) havia se posicionado contra a resolução CGSIM 64, argumentando que o texto "versa sobre a classificação de risco no direito urbanístico" e impacta diretamente na gestão municipal no que concerne ao licenciamento urbano.¹⁶

4. Revogação

Diante da controvérsia instaurada pelas entidades de classe, em resolução publicada no Diário Oficial da União (DOU), o presidente do Comitê de Gestão da Rede Nacional para a Simplificação do Registro e Legalização de Empresas e Negócios (CGSIM), revogou a resolução CGSIM 64, de 11 de dezembro 2020, do Ministério da Economia, em razão da complexidade e abrangência da resolução CGSIM 64/2020, que estabeleceu sistema descentralizado, digital, integrado e declaratório para licenciamentos de obras e edificações de pequeno porte, salientando-se ainda, a manifesta necessidade de adequação da redação, a partir da discussão da redação junto à sociedade e entidades representativas de municípios, estados e conselhos profissionais¹⁷.

Revogada a resolução, tem-se por certo que a revisão se dará mediante audiências públicas para consulta e participação coletiva, objetivando o estabelecimento de diálogos com grupos organizados por entidades de classes - como o Conselho de Arquitetura e Urbanismo do Brasil (CAU/BR) e Conselho Federal de Engenharia e Agronomia (CONFEA) -, entidades de municípios e estados, e representantes do setor produtivo, entre outros¹⁸.

Por fim, considerando-se a magnitude do Direito Urbanístico que afeta toda a coletividade, tem-se que a despeito da intenção contida na resolução CGSIM 64, lastreada na Lei de Liberdade Econômica, visando, sobretudo, a simplificação e celeridade dos processos de licenciamento e de se mostrar altamente relevante no cenário, especialmente sob a perspectiva do desenvolvimento econômico, não restam dúvidas de que o diálogo com a sociedade se revela indispensável para o aprimoramento e perfectibilização do contido em seu texto, a fim de que se encontre a justa medida e aquela que de fato acolha os interesses de todos, sem qualquer prejuízo a imensa gama dos direitos envolvidos no processo.

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