Atos normativos: A pandemia de covid-19 e suas consequências jurídicas

Há cerca de dez meses, quando começávamos a nos deparar com as reais dimensões da conjuntura pandêmica e suas possíveis repercussões na sociedade, na economia e, por consequência, nas relações jurídicas, e em meio a tantas análises que imediatamente surgiam dos mais gabaritados operadores do direito, ousamos escrever um artigo¹ que buscava refletir sobre um aspecto mais estrito do fenômeno, especificamente no que tocava a força obrigatória dos contratos e sua relativização em tempos de pandemia, buscando distinguir entre os fenômenos da onerosidade excessiva e o da ocorrência de caso fortuito ou força maior, visando lançar alguma luz sobre os distintos fatos jurídicos a fim de concluir em quais situações se aplicaria a possibilidade da revisão contratual, ou mesmo de resolução, diante da conjuntura estabelecida pela pandemia de covid-19.

Naquela oportunidade escolhemos o tema justamente porque pululavam distribuições de ações judiciais na frenética busca de revisão de contratos, das mais variadas vertentes, mas, especialmente, os de locação comercial.

Por se tratar de evento extremamente atípico, mas que adquiriu status de pandemia muito rapidamente (basta lembrar que o primeiro caso de contaminação pelo coronavírus havia se dado na província chinesa de Wuhan em dia 31 de dezembro de 2019 e, a partir de então, em velocidade impressionante, se espalhou pelo mundo de modo que, em fevereiro, a transmissão explodiu no Irã e na Itália para, em março, ser definida como pandemia pela Organização Mundial da Saúde), as consequências jurídicas sobrevieram na mesma velocidade e escala: uma vez confirmada a transmissão em solo pátrio, o governo federal editou a lei 13.979 de 6/2/20, dispondo sobre medidas para enfrentamento de emergência de saúde pública; em 20 de março, o Congresso nacional aprovou o Decreto Legislativo 6, que reconheceu o Estado de Calamidade Pública - exclusivamente para fins do art. 65 da lei Complementar 101 de 4/5/2000 (que dispõe sobre a dispensa do atingimento dos resultados fiscais e a limitação de empenho) - sendo que, em 22 de março de 2020, o governo do Estado de São Paulo editou o Decreto 64.881, que estabelecia medida de quarentena em todo o Estado.

Pela primeira vez na história o povo brasileiro se deparava com a expressão anglo-saxônica Lockdown (termo em inglês que, passado mais de ano desde o início da pandemia, acabou por ser incorporado ao cotidiano linguístico pátrio, despertando paixões e estabelecendo conflitos entre defensores e críticos  do método de contenção), fazendo com que as duas maiores cidades do país (São Paulo e Rio de Janeiro) seguissem na mesma linha regulamentadora e passassem a limitar o funcionamento de estabelecimentos comerciais considerados não-essenciais - o que, meses depois, culminou numa série de discussões na busca por definição de o que de fato eram, afinal, atividades essenciais ou não.

O cenário trágico e inédito passou a gerar efeitos rapidamente sobre a ordem jurídica: editaram-se as medidas provisórias 927 e 936, com o objetivo de prevenir as demissões em massa e ajudar empresas a manter seus funcionários durante a pandemia; em 10 de junho foi sancionada a lei do Regime Emergencial e Transitório das Relações de Direito Privado (RJET - lei 14.010), que fez alterações em diferentes normas, incluindo Código Civil, Código de Defesa do Consumidor, lei Geral de Proteção de Dados Pessoais e lei do Inquilinato. Posteriormente, a Medida Provisória 936, originariamente apelidada de Programa Emergencial de manutenção do Emprego e Renda, converteu-se na lei 14.020/20.

A lei 14.010, por sua vez (RJET), promoveu uma série de alterações provisórias no ordenamento jurídico:

a) estabeleceu impedimento ou suspensão da prescrição e decadência até 30 de outubro de 2020;

b) possibilitou que a assembleia geral, inclusive para os fins do artigo 59 do Código Civil, pudesse ser realizada por meios eletrônicos, independentemente de previsão nos atos constitutivos da pessoa jurídica e que a manifestação dos participantes ocorresse por qualquer meio eletrônico indicado pelo administrador, meio este que assegurasse a sua identificação e a segurança do voto, produzindo efeitos de assinatura presencial;

c) suspendeu, nas relações de consumo, até 30 de outubro de 2020, a aplicação do chamado direito de arrependimento (artigo 49 do Código de Defesa do Consumidor) na hipótese de entrega domiciliar de produtos perecíveis ou de consumo imediato e medicamentos;

d) suspenderam-se os prazos de aquisição para a propriedade imobiliária ou mobiliária, nas diversas espécies de usucapião;

e) estabeleceu que, no que se referisse ao Regime concorrencial, a venda de mercadoria ou prestação de serviços abaixo do preço de custo e a cessação parcial ou total das atividades da empresa sem justa causa comprovada, praticadas em virtude da pandemia do coronavírus (covid-19) no período de 20/03/20 até 30/10/20, ou enquanto durasse o estado de calamidade pública reconhecido pelo Decreto Legislativo 6 de 20/3/20, em princípio, não caracterizariam infração à ordem econômica;

f) no âmbito do  Direito de Família e Sucessões estabeleceu que, até 30/10/20, a prisão civil por dívida alimentícia (artigo 528, § 3º e seguintes do Código de Processo Civil) deveria ser cumprida sob a modalidade domiciliar, sem prejuízo da exigibilidade das obrigações a ela atinentes, e, em relação ao processo de inventário e partilha, o prazo previsto no artigo 611 do Código Civil (prazo este de 2 meses para instauração a contar da abertura da sucessão e de 12 meses para conclusão) teria o termo inicial dilatado para 30/10/20 em relação às sucessões abertas a partir de 1° de fevereiro de 2020. O prazo de 12 meses para conclusão dos processos iniciados antes desta data também restou suspenso até 30/10/20;

g) quanto à lei Geral de Proteção de Dados ("LGPD"),  estabeleceu-se a dilação do prazo, até 1° de agosto de 2021, para que os agentes de tratamento de dados passassem a sofrer as penalidades previstas nos artigos 52, 53 e 54 da LGPD, que impõem, por exemplo, advertência, com indicação de prazo para adoção de medidas corretivas, multa simples, de até 2% (dois por cento) do faturamento da pessoa jurídica de direito privado, grupo ou conglomerado no Brasil no seu último exercício, excluídos os tributos, limitada, no total, a R$ 50.000.000,00 (cinquenta milhões de reais) por infração; multa diária, observado o limite total a que se refere o inciso II, publicização da infração após devidamente apurada e confirmada a sua ocorrência; bloqueio dos dados pessoais a que se refere a infração até a sua regularização, e eliminação dos dados pessoais a que se refere a infração.

Em outra vertente, no campo da assistência social, surgiu a lei 13.982/20, instituindo o Auxílio Emergencial e adotando outras medidas para o enfrentamento da crise gerada pelo covid-19, dentre as quais, além do próprio benefício financeiro de R$ 600,00 (seiscentos reais) a todos que não tinham emprego formal (desde que exercessem determinadas atividades e, cumulativamente, atendessem certos requisitos, como ser maior de 18 anos, não ter emprego formal ativo, não estar recebendo outro benefício previdenciário ou assistencial etc.), também aumentou de ¼ para meio salário mínimo o limite da renda familiar mensal per capita para idosos e pessoas com deficiência terem acesso ao Benefício de Prestação Continuada (BPC).

A lei 13.987 de 07 de abril de 2020, por sua vez, alterou a lei 11.947/09 (que dispõe sobre o atendimento da alimentação escolar aos alunos da educação básica), acrescentando-lhe o artigo 21-A, que diz que "durante o período de suspensão das aulas nas escolas públicas de educação básica em razão de situação de emergência ou calamidade pública, fica autorizada, em todo o território nacional, em caráter excepcional, a distribuição imediata aos pais ou responsáveis dos estudantes nelas matriculados, com acompanhamento pelo CAE, dos gêneros alimentícios adquiridos com recursos financeiros recebidos, nos termos desta lei, à conta do Pnae."

Enfim, para não nos alongarmos, basta dizer que, de 03 de fevereiro de 2020 - quando o Ministério da Saúde, através da Portaria 188, declarou emergência em saúde pública de importância Nacional em decorrência da pandemia do novo Coronavírus - até o Decreto 10.664 de 31 de março de 2021 (publicado em 1° de abril último), entre portarias, medidas provisórias, instruções normativas, resoluções, recomendações, decisões, deliberações, decretos e leis, foram mais de 400 (quatrocentos)  atos normativos editados em razão da pandemia de covid-19.

Como é fácil inferir, diante de tantas mudanças na legislação, não obstante seu caráter temporário de vigência (e aqui ressaltamos o impacto da lei 14.010/20, que instituiu o Regime Jurídico Emergencial e Transitório das relações jurídicas de Direito Privado, estabelecendo sua vigência temporária até o dia 30 de outubro de 2020), é inegável que seus efeitos reverberarão ainda por muitos anos, uma vez que questões espinhosas penderão de assentamento jurisprudencial, tais como a retroatividade da lei (que no caso específico do artigo 16 da lei do RJET estabeleceu que "o prazo do artigo 611 do Código de Processo Civil para sucessões abertas a partir de 1º de fevereiro de 2020 terá seu termo inicial dilatado para 30 de outubro de 2020", ou seja, previu marco inicial dos efeitos da lei em data anterior até mesmo ao Decreto Legislativo 6/20 - o primeiro a reconhecer o estado de calamidade pública), o conflito entre o artigo 3º do RJET (que considerou os prazos prescricionais impedidos ou suspensos a partir da sua entrada em vigor até o dia 30 de outubro de 2020) e o computo do prazo prescricional de eventual pretensão genérica por ocorrência de sua invocação em juízo no futuro, ou ainda o caso de arguição de usucapião em sede de defesa, quando, em razão de parte do período aquisitivo ter se dado entre 1° de fevereiro e 30 de outubro de 2020, o autor da ação poderá invocar o artigo 10º da lei 14.010/20 - já então revogada.

Como dissemos nas primeiras linhas, ao rememorar as razões que nos levaram a escrever, no início da pandemia, sobre a questão específica da relativização da força obrigatória dos contratos diante da ocorrência de impossibilidade jurídica superveniente ou de onerosidade excessiva e, mais especificamente, sobre os impactos diretos nos contratos de locação comercial,  o fizemos para concluir com a constatação que se nos impõe agora: naquele momento, já nos parecia por demais complexa a questão da ampliação do espaço para exceções, no tocante ao confronto entre o princípio do pacta sunt servanda e da cláusula geral rebus sics stantibus, por conta do caráter também excepcional dos eventos que então se apresentavam.

No entanto, passado o choque inicial com a avalanche de ações revisionais que atolavam o judiciário e a respectiva onda de decisões liminares concedendo ou indeferindo a suspensão ou redução temporária de adimplementos (no caso de prestações sucessivas), a jurisprudência e a doutrina se conciliaram rapidamente quanto à solução dos conflitos, tal como presumimos que aconteceria no artigo em questão: independentemente da conjuntura  (que era atual naquele momento e continua sendo neste) de pandemia e da consequente decretação de estado de calamidade pública, subsistiram os mesmos requisitos para caracterização - seja da impossibilidade jurídica superveniente do adimplemento, seja da superveniente onerosidade excessiva -  para a ideal justificação de eventual revisão ou resolução contratual.

Como lá assentado, a generalidade causada pela conjuntura não implicará, nunca, no imediato reconhecimento dos fatos ensejadores da resolução, em razão de um reconhecimento automático da impossibilidade jurídica de adimplemento ou de existência de onerosidade excessiva tão somente em função da decretação de estado de calamidade pública.

Contudo, quanto às consequências jurídicas das inovações temporárias trazidas pelas centenas de atos normativos que se sucederam ao longo dos últimos meses, ousamos dizer que muita água rolará antes que nossos tribunais se conciliem sobre inúmeros e indigestos temas. Por exemplo: a aplicação da suspensão do prazo prescricional também no processo do trabalho, uma vez que o texto legal (artigo 1º da lei 14.010/20) estabelece a intenção da norma em regulamentar as "relações jurídicas de Direito Privado".

Não há consenso doutrinário quanto ao caráter "privado" do Direito do Trabalho, posto que este regulamenta relações jurídicas entre partes desiguais, o que lhe atribuiria uma natureza mista ou até mesmo pública. E a interpretação dos parágrafos 2º e 3º do artigo 11 da CLT poderia levar a crer que a prescrição trabalhista é suscetível apenas a um tipo de impacto: o ajuizamento de pedido idêntico anterior. O que, por consequência lógica, levaria à conclusão de que a lei do Regime Jurídico Emergencial e Transitório não se aplicaria ao Processo do Trabalho por ausência de previsão legal. É uma questão a ver, que ganha relevância quando cotejamos os números fornecidos pelos dados do Cadastro Geral de Empregados e Desempregados do Ministério da Economia (CAGED), que, para o período de março a junho de 2020, apontaram para uma perda de mais de 1,5 milhão de empregos.

É possível antever que essa temática produzirá razoável controvérsia jurídica, porque a lei 14.010/20 não menciona expressamente as relações de emprego nem trata de institutos próprios do Direito do Trabalho. Ainda mais quando respeitáveis doutrinadores consideram que o Direito do Trabalho não compõe o regime jurídico de Direito Privado, o qual consiste no objeto da legislação em tela.

Por outro lado, há questão que desponta em outro sentido: as práticas decorrentes da norma excepcional, revogada, que se estabeleceram e permanecem válidas para parte da jurisprudência.

A realização de assembleias virtuais de condomínios, por exemplo: a discussão sobre sua viabilidade antecede à pandemia de covid-19. No entanto, após a edição da lei 14.010/20, com a excepcionalidade atribuída pelo artigo 12º à realização das assembleias para que pudessem se dar de modo virtual, inclusive para fins dos artigos 1.349 e 1350 do Código Civil (destituição do síndico, aprovação do orçamento das despesas, prestação de contas e eventual eleição de substituto), a comunidade condominial se adaptou rapidamente à nova modalidade, incorporando os novos sistemas virtuais de reunião por plataformas telemáticas para fins de robustecer a comodidade e a efetividade das reuniões.

Contudo, ultrapassado o período de vigência da lei, e com a persistência (no caso, recrudescimento) da conjuntura pandêmica, surgiram sérias dúvidas acerca da possibilidade de manutenção da prática virtual, o que vem sendo facilmente solucionado pelo Poder Judiciário, tendente a prorrogar a excepcionalidade revogada. Mas também se trata de questão que deverá ser acompanhada com atenção, pois não são pequenas as chances de que eventuais partes, frustradas em suas pretensões, busquem na jurisdição a declaração de nulidade de assembleias levadas a termo por tal modalidade.

O que fundamenta, contudo, a legítima continuidade das assembleias virtuais, é o direito de participação (art. 1335, III, do Código Civil) aliado à permanência do estado de calamidade pública. Dessa forma, uma vez que a conjuntura permanece crítica e inspirando cuidados, remanescem os motivos que ensejaram a edição da lei 14010/20. E neste caso, como ambos os bens jurídicos envolvidos (direito de participar das decisões administrativas do condomínio e os direitos à saúde e à vida) gozam de ampla proteção, devem ser conjugados harmonicamente.  Note-se que a forma, aqui, é apenas um instrumento e não uma finalidade em si, de modo que não se justificaria sua prevalência sobre os bens que visa tutelar.

Concluindo, as consequências jurídicas da pandemia e dos inúmeros atos normativos que dela decorrem ainda darão muito pano para a manga. Como bem escreveram os Professores Pablo Stolze Gagliano e Carlos Eduardo Elias de Oliveira² (in Comentários à "lei da Pandemia" - lei 14.010/20 - RJET: Análise Detalhada das Questões de Direito Civil e Direito Processual Civil), "sem dinheiro, empresas deixaram de pagar suas contas. Sem saída, trabalhadores perdem seus empregos. Acurralados, inquilinos suspendem o pagamento do aluguel de sua moradia e levantam as mãos ao céu rogando por um milagre para não serem despejados. Pais e mães, humilhados por não conseguirem dar o "pão de cada dia" aos filhos, tremem diante da prisão por dívida e da possibilidade de vir a conhecer, atrás das grades, o feroz vilão microscópico. Síndicos vedam a livre circulação nas áreas comuns dos prédios, despertando a revolta de alguns condôminos menos amantes da prudência. Membros de pessoas jurídicas e de condomínios não se arriscam a engrossar a lista de vítimas e cogitam transformar as assembleias presenciais em conclaves virtuais. Praticamente todos os ramos do Direito Civil foram atingidos sem que a legislação estivesse adequadamente preparada para esse momento de caos causado pela pandemia."

A princípio aterrador, o cenário traçado pelos eminentes autores é suavizado pela sensação que se nos apossa hoje, dez meses após nossa primeira análise sobre os efeitos jurídicos da pandemia, quando, diante do futuro incerto que começava a se desfraldar, antevimos o bicho mais feio do que parecia.

Quem sabe, no entanto, daqui a um ano, revisitando este artigo, não nos deparemos com um cenário bem menos assustador do que de fato prevíamos? (Esclarecemos: referimo-nos, primeiro, aos efeitos jurídicos das demandas revisionais fundadas em onerosidade excessiva, e, agora, à destreza com a qual deverão manejar nossos julgadores as questões colocadas em análise neste texto; nunca à pandemia. Esta, sim, já era feia, horrenda, muito feia; e só fez piorar, entristecer e desolar).

A conferir.

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