A prioridade processual do idoso no tribunal da cidadania

A melhora na qualidade de vida em sociedade, aliada aos avanços da ciência e da medicina, tem proporcionado o aumento da expectativa de envelhecimento da população. Conforme dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística - IBGE^1 2 -, a expectativa de vida ao nascer no Brasil em 1940 era de 45,5 anos (42,9 anos para homens e 48,3 anos para mulheres). Em 2019, data do último estudo divulgado pelo IBGE, a expectativa de vida do brasileiro passou para 76,6 anos (73,1 anos para homens e 80,1 anos para mulheres). Assim, em pouco menos de 80 anos de história, a média de vida da população brasileira aumentou 68%.

O envelhecimento da população trouxe implicações nas mais diversas áreas, como saúde, trabalho, previdência e assistência social. Isso obrigou o Estado a incluir na agenda política a salvaguarda dos direitos dos idosos, mediante a formulação de políticas públicas voltadas à sua proteção.

O Poder Público iniciou então uma série concatenada de políticas públicas, como: (i) a instituição do amparo previdenciário (renda mensal vitalícia de até 60% do salário mínimo regional) para os maiores de 70 anos de idade (lei 6.179/74); (ii) o advento, no âmbito do Ministério da Saúde, do serviço de atenção à saúde do idoso em 1986; (iii) a criação de Conselhos Estaduais de Idosos, a exemplo daquele instalado no Estado de São Paulo (lei Estadual 5.763/87); (iv) a constitucionalização da proteção ao idoso (arts. 3º, inc. IV, 40, § 2º, 201, §§ 2º, 7º, 8º, 12º e 13º, 229 e 230 da CF); (v) a criação da política nacional de saúde, que garantiu acesso ao sistema público de saúde a todos (lei 8.080/90); (vi) a organização da assistência social, que assegurou renda mensal de um salário mínimo às pessoas carentes com 70 anos ou mais (lei 8.742/93); (vii) a formalização da política nacional do idoso, que conceituou como idosa a pessoa maior de 60 anos e previu a criação do Conselho Nacional do Idoso (lei 8.842/94); (viii) a inclusão do art. 1.211-A no CPC/73, que garantiu àqueles com 65 anos ou mais prioridade na tramitação de todos os atos e diligências em qualquer instância (lei 10.173/01); (ix) a publicação do Estatuto do Idoso (lei 10.471/03), que, dentre outras providências, reduziu para 65 anos a idade para o benefício assistencial e assegurou prioridade na tramitação dos processos judiciais em que figure, como parte ou interveniente, pessoa com idade igual ou superior a 60 anos^3 4; (x) a alteração do art. 1.211-A do CPC/73, que reduziu para 60 anos o direito à prioridade na tramitação (lei 12.008/09); (xi) a estipulação do direito de preferência ao idoso para recebimento de precatório alimentar até o limite do triplo fixado para o crédito de pequeno valor (EC 62/09)⁵, (xii) a regulamentação, pelo art. 1.048 do CPC/15⁶, da tramitação processual prioritária; e (xiii) a ampliação da garantia, com a inclusão da super prioridade processual - uma proteção extra aos maiores de 80 anos (lei 13.466/17).⁷

A política pública surge da necessidade social e se trata de "um programa ou quadro de ação governamental, porque consiste num conjunto de medidas articuladas (coordenadas), cujo escopo é dar impulso, isto é, movimentar a máquina do governo, no sentido de realizar algum objetivo de ordem pública ou, na ótica dos juristas, concretizar um direito" (BUCCI, 2006).

Sensível ao envelhecimento da população, o constituinte originário inseriu no art. 230⁸ da CF norma programática de proteção ao idoso, direcionando a tomada de decisão por parte do Poder Público em prol da implementação de ações que efetivem a garantia constitucional.

O reconhecimento e a constitucionalização desse problema social resultaram na formação de uma agenda, seguida da formulação de escolhas e da implementação de políticas públicas específicas voltadas à melhora da qualidade de vida das pessoas idosas. Para tanto, o Poder Legislativo elaborou diversas normas, no intuito de amenizar as intercorrências do tempo no corpo humano, ainda mais numa população heterogênea, como é o caso da brasileira.

Nesse contexto, a lei 10.173, de 9/1/01, inaugurou o direito dos idosos à prioridade na tramitação em todos os atos e diligências, em qualquer instância.

Em 6/4/01, o Superior Tribunal de Justiça - STJ deferiu, pela primeira vez, esse benefício, nos autos do REsp 26.837/SP. Atento à escolha legislativa, aquele Tribunal publicou, em 1º/8/01, a Resolução 6 - posteriormente substituída pela Resolução 11/03 -, a fim de implementar a política pública no âmbito daquela Corte Superior.

Logo depois, o Estatuto do Idoso reduziu para 60 anos a faixa etária beneficiada com a prioridade de tramitação. Alexandre de Oliveira Alcântara afirma que o Estatuto do Idoso teve por objetivo específico dar efetividade às inúmeras medidas de proteção previstas na lei 8.842/94 (ALCÂNTARA, 2016). Gisela Hathaway destaca que "O Estatuto do Idoso é, no ordenamento jurídico brasileiro, a norma que realiza de modo mais amplo a discriminação afirmativa, ou ação afirmativa, com o intuito de superar as desigualdades existentes entre os idosos, como grupo vulnerável, e o conjunto da sociedade"(HATHAWAY, 2015).

A morosidade na prestação jurisdicional é um dos maiores obstáculos ao efetivo acesso à Justiça em nosso país. Isso é ainda mais emblemático quando envolve pessoas idosas, porque, algumas vezes, a solução definitiva da demanda ocorre somente após o óbito da parte. Nesse contexto e passados mais de 20 anos desde a criação da prioridade legal ao idoso, é preciso investigar se o poder público tem construído mecanismos concretos para garantir esse direito.

Neste ensaio, serão destacados os resultados da implementação da tramitação prioritária desses processos no Superior Tribunal de Justiça, autointitulado Tribunal da Cidadania.

Inicialmente, constatou-se que a informação a respeito da prioridade de tramitação encontra-se incompleta e desatualizada no endereço eletrônico disponibilizado pela Corte Superior⁹. Lá estão relacionadas somente as leis 8.069/90 (Estatuto da Criança e do Adolescente), 12.008/09 (que alterou o revogado CPC/1973) e 10.741/03 (Estatuto do Idoso), bem como a Resolução 2/05 (prioridade às pessoas com deficiência). Portanto, deve ser retirada a lei 12.008/09 e incluídos a Resolução 11/03, o art. 1.048 do CPC/15, o art. 33, parágrafo único, da lei 11.340/06 (lei Maria da Penha), o art. 6º, XIV, da lei 7.713/88 (relação de doenças graves) e a lei 13.466/17 (super prioridade processual dos maiores de 80 anos).

Ademais, observou-se que todos os processos em que se requer prioridade legal são "marcados" no sistema informatizado do STJ como "Prioridade lei 12.008". Além de se referir à norma revogada pelo CPC/2015, a marcação no sistema não identifica qual a hipótese de prioridade legal (maiores de 60 anos, maiores de 80 anos, doença grave, ECA, lei Maria da Penha ou licitações e contratos administrativos). Embora o CPC/15 não tenha feito um "ranking" de preferências legais, esse tipo de "marcação", no estilo "tudo junto", acaba por impedir a avaliação da implementação de cada opção legislativa dentro do Tribunal da Cidadania.

Oportuno lembrar que a lei 13.466/17 criou a super prioridade processual aos maiores de 80 anos, essa sim, com expressa prioridade sobre todas as demais. No entanto, sem destaque específico, impossível ao STJ implementar o tratamento determinado pelo legislador.

Conforme informações gentilmente fornecidas pela Secretaria de Gestão Estratégica do STJ em 23/3/21 e em 6/4/21, por meio da Seção de Padronização de Informações Estatísticas, desde 2001 (início da "marcação geral" de prioridade legal) até o final de 2020 foram distribuídos naquele tribunal 309.814 processos com esse "status". Desse total, 20.948 estavam em tramitação em 31/12/20.

A partir de conferência manual desse universo de 20.948 processos em tramitação, com a correção das informações de relatoria e de situação em 1.712 feitos, os autores perceberam que estavam pendentes de julgamento pelo STJ apenas 15.173 processos. Os demais se referiam, de uma maneira geral, a autos suspensos em virtude do reconhecimento de repercussão geral pelo Supremo Tribunal Federal ou em fase de cumprimento de sentença.

Durante o estudo, foi observada uma tendência de crescimento do número de processos com prioridade legal. Infere-se que tal incremento se deve tanto à conscientização dos interessados em relação à possibilidade de requerer o benefício, quanto ao sucessivo aumento de hipóteses legais de tramitação prioritária. No ponto, confira-se a tabela:

Ano	Distribuição	Ano	Distribuição	Ano	Distribuição	Ano	Distribuição
2001	845	2006	8.589	2011	10.710	2016	24.355
2002	1.908	2007	10.686	2012	15.215	2017	22.248
2003	6.291	2008	8.540	2013	17.827	2018	25.584
2004	4.099	2009	8.411	2014	22.199	2019	31.233
2005	5.988	2010	7.493	2015	26.077	2020	29.754

* tabela elaborada pelos autores.

A partir da conjugação de estudos dos dados estatísticos fornecidos pelo STJ e dos boletins estatísticos divulgados pelo Tribunal, observou-se que, dentre os processos prioritários distribuídos até 2004, a Corte não possui nenhum pendente de decisão. Desse modo, procedeu-se à consolidação dos dados pesquisados, desmembrando os processos distribuídos nos anos de 2005 a 2020 em "sem prioridade" e "com prioridade" legal, de forma a possibilitar a análise crítica do julgamento dos processos prioritários no Tribunal da Cidadania. Confira-se:

Ano	Total de processos distribuídos no STJ	Distribuídos com prioridade legal	Distribuídos não marcados com prioridade legal	Percentual de prioridades em relação ao total distribuído	Processos distribuídos sem prioridade em trâmite em 31/12/2020	Percentual dos distribuídos sem prioridade em trâmite em 31/12/2020	Processos distribuídos com prioridade em trâmite em 31/12/2020	Percentual dos distribuídos com prioridade em trâmite em 31/12/2020
2.005	211.128	5.988	205.140	2,84%	69	0,03%	3	0,05%
2.006	251.020	8.589	242.431	3,42%	98	0,04%	5	0,06%
2.007	313.364	10.686	302.678	3,41%	165	0,05%	14	0,13%
2.008	271.521	8.540	262.981	3,15%	189	0,07%	9	0,11%
2.009	292.103	8.411	283.692	2,88%	330	0,12%	10	0,12%
2.010	228.981	7.493	221.488	3,27%	398	0,18%	25	0,33%
2.011	290.901	10.710	280.191	3,68%	844	0,30%	43	0,40%
2.012	289.524	15.215	274.309	5,26%	1.476	0,54%	277	1,82%
2.013	309.677	17.827	291.850	5,76%	1.703	0,58%	309	1,73%
2.014	314.316	22.199	292.117	7,06%	4.013	1,37%	196	0,88%
2.015	332.905	26.077	306.828	7,83%	7.774	2,53%	409	1,57%
2.016	335.779	24.355	311.424	7,25%	6.996	2,25%	497	2,04%
2.017	327.129	22.248	304.881	6,80%	8.752	2,87%	682	3,07%
2.018	348.416	25.584	322.832	7,34%	14.676	4,55%	1.083	4,23%
2.019	374.366	31.233	343.133	8,34%	28.183	8,21%	2.267	7,26%
2.020	354.398	29.754	324.644	8,40%	91.518	28,19%	7.779	26,14%

*destaque em cor vermelha para os anos em que a proporção dos processos prioritários é superior à dos sem prioridade.

* tabela elaborada pelos autores.

Os dados estudados demonstram que, em relação aos processos distribuídos nos anos de 2005 a 2008, de 2010 a 2013 bem como em 2017, a proporção de processos julgados sem prioridade foi maior do que a dos processos julgados com a sinalização do privilégio. Quanto aos processos distribuídos de 2014 a 2016 e de 2018 a 2020, observou-se uma redução percentual maior no acervo de processos marcados com prioridade legal.

No entanto, apesar da melhora de desempenho nos processos de tramitação prioritária, essa preferência de julgamento ainda ocorre de forma muito tímida e sem metodologia de trabalho coordenado de forma institucional pelo Tribunal da Cidadania.

A ausência de um resultado satisfatório para a política pública em estudo pode, pelo menos em parte, ser explicado pela falta do último estágio do ciclo das políticas públicas no STJ¹⁰: a "avaliação", que pode ser entendida, em termos amplos, como o "estágio do processo em que se determina como uma política de fato está funcionando na prática" (HOWLETT; RAMESH; PERL, 2013).

A avaliação é o momento em que se verifica se houve o sucesso ou insucesso das ações governamentais para resolver os problemas políticos e sociais. No caso da tramitação preferencial, percebe-se que foi definida uma agenda, foram formuladas as ações possíveis a serem tomadas, houve a decisão pela promulgação de uma norma imperativa determinando a concessão de benefício processual aos idosos - que foi implementada por intermédio de diversos diplomas legais já destacados -, e encerrou-se a ação estatal sem o fechamento do ciclo, faltando a avaliação da implementação efetiva da política pública.

É fundamental que, para cada ação estatal, seja executiva ou legislativa, exista uma avaliação dos seus resultados, a fim de que o governo possa julgar se a política foi bem-sucedida, se deverá continuar em sua forma atual, se precisa de mudanças estruturais ou, ainda, se deve ser definitivamente encerrada (HOWLETT; RAMESH; PERL, 2013).

Não dar a importância devida ao estágio avaliativo, é repetir infinitamente os mesmos erros, desperdiçar tempo e dinheiro público com políticas malsucedidas, e deixar de atender adequadamente a uma demanda reprimida da sociedade. Segundo Humberto Ávila, não há eficiência administrativa quando a "administração emprega um meio que, embora adequado à realização de um fim, não serve para atingi-lo minimamente em termos quantitativos, qualitativos e probabilísticos" (ÁVILA, 2005, p. 23).

Nessa perspectiva e pelos resultados obtidos, pode-se afirmar que, no âmbito do Tribunal da Cidadania, a política pública para dar celeridade aos processos judiciais dos idosos ainda não alcançou resultados satisfatórios, principalmente pela impossibilidade de sua aferição de forma desmembrada das demais preferências legais e pela inexistência de qualquer ação específica voltada ao cumprimento da prioridade.

Nessa breve avaliação da experiência do STJ, evidencia-se ser possível revisitar a implementação da política pública no Tribunal da Cidadania, com sugestões de sua reestruturação, para a efetivação da escolha legislativa voltada à proteção dos interesses dos idosos e, consequentemente, dos demais grupos ou materiais alçados à tramitação prioritária.

Para essa reestrutura da fase de implementação no STJ, sugere-se que a problemática que a envolve seja tratada por meio de um projeto estratégico, cujo trabalho resulte na:

(i) Identificação, em separado, nos sistemas informatizados do Tribunal, de cada hipótese legal de tratamento prioritário, com a possibilidade de inserção (também individualizada) de novas hipótese que eventualmente sejam criadas;

(ii) Inserção, dentro de cada hipótese, de "ranking" de prioridades para atendimento à super prioridade determinada pela lei 13.466/17 ou outra que venha a ser criada;

(iii) Definição institucional do tempo médio aceitável de tramitação para cada hipótese, com a estipulação de metas internas no Tribunal da Cidadania;

(iv) Criação de alertas no sistema interno, indicando quando o processo prioritário está perto e quando ultrapassou a meta institucional de tramitação;

(v) Divulgação, no boletim estatístico do STJ, das informações consolidadas sobre os processos prioritários em cada gabinete de Ministro, com divisões por ano e quantidade; e

(vi) Análise periódica dos dados e dos resultados alcançados.

Importante ressaltar ainda que o Conselho Nacional de Justiça - CNJ, órgão que tem como missão "desenvolver políticas judiciárias que promovam a efetividade e a unidade do Poder Judiciário, orientadas para os valores de justiça e paz social"¹¹ vem adotando ações tímidas tendentes a dar efetividade à previsão legal de tratamento prioritário, como a Recomendação 14/07, que no seu art. 1º, inciso I, apenas recomenda "aos Tribunais que: I - regulamentem a prioridade legal conferida aos processos judiciais e procedimentos que envolvam interesse de idosos, com vistas à sua plena efetividade".

Destaque-se, aliás, que, dentre as 12 metas do CNJ para 2021¹², não há nenhuma voltada a incentivar os magistrados a priorizar os julgamentos dos maiores de 60 anos¹³. Veja que o próprio Código de Processo Civil, no art. 1.069, prevê a função do CNJ de promover, periodicamente, pesquisas estatísticas para avaliação da efetividade das normas processuais. No entanto, não foram encontradas políticas do Conselho para avaliar a efetividade da prioridade legal nos Tribunais. Seria de enorme importância o acompanhamento pelo CNJ dos processos prioritários, com implementação de meta específica, além da promoção de ações perenes de conscientização em todo o Poder Judiciário, com o objetivo de criar a cultura de observância da prioridade legal.

Desse modo, conclui-se que a beleza da norma permanece no campo teórico. A prática possui tons menos atraentes. Quem acompanha a labuta processual sabe quão comum é a prolação de decisão que suspende o tramite processual por morte de uma das partes, que não teve tempo de vida suficiente para esperar a morosa resposta do Judiciário.

Outros estudos avaliativos a respeito da implementação dessa política pública nos demais tribunais brasileiros serão muito bem-vindos e reforçarão a conscientização do Poder Judiciário a respeito da efetiva priorização do trâmite de processos envolvendo pessoas idosas.

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ALCÂNTARA, A. de O. Da Política Nacional do Idoso: a difícil construção de um sistema de garantias de direitos da pessoa idosa. 2016. Available at. Acesse aqui. 29 mar. 2021.

ÁVILA, H. Moralidade, Razoabilidade e Eficiência da Atividade Administrativa. Revista Eletrônica de Direito do Estado, Salvador-BA, v. 4, p. 1-25, 2005.

BRESSAN, G. B. Controle Judicial das Políticas Públicas. In: SMANIO, G. P.; PINTO, F. C. de S.; DE PIETRO, J. H. O. (orgs.). Panorama da pesquisa em direito IV. Belo Horizonte: [s. n.], 2015.

BUCCI, M. P. D. O conceito de política pública em direito. São Paulo: [s. n.], 2006.

HATHAWAY, G. S. de A. Comentários ao Estatuto do Idoso - lei 10.741/03. Brasília/DF: [s. n.], 2015. Dispoível aqui. O Estatuto garante aos idosos,da crueldade ou da opressão.&text=Todo cidadão tem o dever,ou de que tenha conhecimento.

HOWLETT, M.; RAMESH, M.; PERL, A. Política Pública - Seus ciclos e subsistemas. Uma abordagem integral. 3a. Rio de Janeiro: [s. n.], 2013.